Organizzazione del Servizio Sociale

ORGANIZZAZIONE DEL SERVIZIO SOCIALE

I 2 concetti fondamentali nello studio del sistema organizzativo, sono persona e comunità.

Lo studio del sistema organizzativo del servizio sociale, non è lo studio di una cosa che si chiama “organizzazione”, ma è lo studio delle persone nell’organizzazione.

Noi studiamo l’organizzazione come sistema, ma questo studio è possibile solo se partiamo dalla persona, infatti le persone sono gli attori fondamentali della società, quindi, della comunità, infatti lo studio dell’ORGANIZZAZIONE, è lo studio di una comunità ch’è necessariamente fatta di persone.

Il sistema organizzativo, è un sistema nel quale la rilevanza è data alle risorse umane, quindi è un sistema che parte e arriva alla comunità in quanto è lo studio della persona ch’è titolare di diritti e di doveri.

A seconda della struttura a cui facciamo riferimento, il Servizio sociale è inteso:

- Organizzazione come ente:significa che se definiamo un ente come soggetto(giuridico,economico,etc) possiamo dire ente organizzato perché, una cosa è una società cooperativa a responsabilità limitata(che è una entità definibile), e un’altra è una società semplice in nome collettivo(es. 2 fratelli), che è un soggetto molto meno complicato e non ha una forma complessa, quindi l’organizzazione è l’ente stesso,perché si riferisce a come l’ente è organizzato, per cui, l’organizzazione come ente,significa soggetto giuridico,economico e comportamentale(es. gli azionisti,il presidente,si comportano in un certo modo nel gruppo a cui appartengono).

- Organizzazione come sistema stabile di organi ed uffici dell’ente preso in considerazione(in pratica l’estensione,l’ampiezza dell’organizzazione interna).

Il sistema organizzativo è l’insieme di organi ed uffici per far funzionare il soggetto definito prima;

- Organizzazione come l’operatore, che organizza il proprio lavoro con gli altri,cioè l’attività organizzativa degli operatori di un qualunque ente,privato o pubblico. Questo aspetto è molto importante e va studiato attentamente.

OGGETTO DI ANALISI

BREVI RICHIAMI AL CONCETTO DI AZIENDA E ORGANIZAZIONE

L’azienda pubblica è caratterizzata da:

• attività di governo, dove i fini pubblici e collettivi vengono interpretati nel tempo e nello spazio,, da parte di comunità organizzate su un territorio;
• attività amministrativa, dove si combinano i fattori produttivi per ottenere beni e servizi  nei quali si realizzano i fini, cioè l’attività di governo.

Facendo riferimento ai paradigmi dell’economia aziendale, dobbiamo distinguere l’amministrazione dall’azienda:

·        l’amministrazione è l’attività posta in essere dalle persone che agiscono in nome e per conto dell’azienda per costruire, organizzare, far funzionare e migliorare il complesso organizzato;

·        l’azienda è un’organizzazione economica di mezzi e persone atta a durare nel tempo in cui si produce, si scambia e si consuma ricchezza con l’obiettivo di raggiungere un determinato fine.

Tutte le aziende hanno un’ identico fine generale, che è quello di concorre re al progresso economico e sociale delle comunità locali,nazionali e sovranazionali,ma svolgono differenti funzioni e i loro fini differenti permettono di differenziare:

• aziende di produzione, che hanno il fine immediato di aumentare la ricchezza economica (aziende private)dando vita a valori economici definiti in scambi,espressi monetariamente;
• aziende di consumo, che producono utilità non definita e non misurata da un valore di scambio, ma                                  

             Dal benessere fisico e psichico delle persone (aziende pubbliche).

Queste, a loro volta possono essere: aziende di consumo private, che soddisfano bisogni propri e limitati, di specifici gruppi sociali o individui (es. famiglie, associazioni private, ecc); aziende pubbliche, che soddisfano bisogni comuni, o comunque considerati rilevanti e prioritari dalle diverse comunità, e, poiché gli istituti pubblici territoriali hanno nel tempo ampliato il loro campo d’intervento (occupandosi anche di processi di produzione economici), esse, sono definite anche aziende pubbliche composte perché svolgono congiuntamente processi di consumo e di produzione in senso economico.

DEFINIZIONE DELL’OGGETTO DI ANALISI

I termini Comune, Provincia, Regione, e Stato possono evocare diversi concetti come:

-          un ambito territoriale nel quale è insediata una popolazione che è soggetta a regole;

-          un ente, ossia un soggetto giuridico titolare di diritti e di doveri nei confronti di altri soggetti giuridici;

-          un istituto, ch’è un concetto molto simile a quello di ente,  ma che diverge perché per l’ente, è essenziale una autonoma personalità giuridica, che invece, non è essenziale nel caso dell’istituto;

-          un’azienda, ossia un insieme di processi tra loro interdipendenti che devono essere condotti e governati sulla base di conoscenze di natura economico aziendale.

Il richiamo ai diversi termini, ha lo scopo di ricordare che uno stesso fenomeno, è oggetto di studio e di analisi da parte delle diverse discipline,ognuna delle quali ha lo scopo di approfondire e affermare le conoscenze relative a determinati aspetti.

In particolare, l’oggetto dell’amministrazione è stato studiato da diverse discipline:

-          SOCIOLOGIA: che studia le differenti forme di organizzazione sociale, da quelle naturali (come la famiglia), a quelle codificate (società).

-          SCIENZE POLITICO-SOCIALI: che servono per comprendere i comportamenti degli uomini nelle organizzazioni.

-          DIRITTO:che studia i diversi sistemi di “regole codificate”, che regolano la vita delle persone nella società.

-          ECONOMIA: che studia l’insieme dei comportamenti, ,per capire come far funzionare una collettività piccola,  media e grande, che sia, dal punto di vista della gestione di beni e degli interessi.

CORRELAZIONE TRA FENOMENI E DISCIPLINA

IL fatto che uno stesso fenomeno è oggetto di studio di varie discipline, introduce la considerazione della relazione tra fenomeni e discipline.

Nell’antichità, le forme sociali organizzate, facevano riferimento ai legami di sangue, alle etnie, ecc.. che determinarono la nascita di un sistema di regole esplicite per mantenere un equilibrio, nascono così le funzioni pubbliche e nasce l’amministrazione della cosa pubblica come attività tramite cui sono esercitate queste funzioni.

In epoca recente, la dimensione economica, è diventata più rilevante,infatti si caratterizza per la capacità di trasformazione dei beni che si trovano in natura,per l’aumento della quantità dei beni prodotti,per l’aumento della capacità di produrre non solo con il lavoro della persona,ma anche con l’uso si altri beni.

Quest’evoluzione, ha dato vita ad una nuova disciplina, l’economia, che si articola in 2 principi:

1. quelli riguardanti la destinazione di beni limitati al soddisfacimento dei bisogni, cd dimensione allocativa;
2. quelli riguardanti le modalità per accrescere la produzione dei beni dotati di utilità, cd dimensione produttiva.

Questo sviluppo ha determinato la distinzione tra 2 sistemi di regole: quello riferito all’organizzazione politica della popolazione (stati sovrani e enti pubblici); quello riferito alla produzione d ricchezza fondato su 2 elementi:

1. l’impresa: una forma organizzata dell’attività umana;

2. il mercato: un sistema di scambi guidato dal principio di utilità e convenienza.

Questa distinzione, ha portato anche alla distinzione tra sistema privato e sistema pubblico.

Il sistema privato, è finalizzato a guidare lo sviluppo tramite lo stimolo delle motivazioni individuali; il sistema pubblico, è finalizzato a perseguire interessi comuni.

Oggi tale distinzione appare superata, le dimensioni della produzione e della distribuzione (allocazione) della ricchezza sono interdipendenti e influenzate sia dalle regole del mercato e sia dalle regole del sistema pubblico.

Anche il concetto di management (gestione attività complesse), è stato inteso negli stati uniti e poi importato in Italia come sinonimo di management  delle imprese, e questo ha contribuito alla separazione tra contenuti e paradigmi della sfera privata e quelli della sfera pubblica.

Il contributo delle amministrazioni pubbliche alla competitività dei sistemi economici deve essere valutato sia per il dimensionamento dell’intervento pubblico in economia,sia per i livelli di efficienza delle amministrazioni pubbliche.

PARADIGMA AZIENDALE APPLICATO ALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

L’amministrazione pubblica ha a che fare con 2 ambiti specifici diversamente da quella privata, e sono:

1. conoscenze riconducibili al sistema istituzionale che definisce la forma di stato, gli organi e i rispettivi poteri, il sistema elettorale, ecc.. quindi ha lo scopo di perseguire l’equilibrio tra i poteri esercitati in nome e per conto di una comunità.
2. conoscenze riconducibili al sistema politico, che definisce le modalità e le forme tramite cui si acquisisce il consenso, il rapporto tra rappresentanti e rappresentati, le regole del confronto tra maggioranza e opposizione, i comportamenti finalizzati ad acquisire, mantenere e aumentare il consenso, quindi, ha lo scopo di realizzare un equilibrio tra valori e attese prevalenti nella società.

Oggi c’è la necessità di tenere presente anche un altro sistema,quello Aziendale, che ha lo scopo di realizzare un equilibrio tra bisogni pubblici e risorse messe a disposizione dalla comunità (tramite imposte), tra la domanda e l’offerta di servizi pubblici, e tra le risorse impiegate ei servizi erogati agli utenti (i risultati).

La necessità di tener presente anche il sistema aziendale nella gestione degli enti pubblici, è causata da 5 fenomeni di cui dobbiamo tener conto:

1. crescente peso del settore pubblico nell’economia;
2. riscontro di basso livello di produttività della pubblica amministrazione, cioè del settore pubblico;
3. competizione globale derivante dalla globalizzazione, per cui l’attività della pubblica amministrazione è osservata da altri soggetti sopranazionali;
4. maggiore attenzione alla qualità della vita;
5. la qualità delle amministrazioni, influenza il consenso politico, in quanto, essendosi ridotto nella società moderna il peso delle ideologie, il livello di soddisfazione dei cittadini circa la qualità reale dei servizi ricevuti, diventa un elemento spesso determinante del consenso politico, per cui, si tende ad attribuire le funzioni di amministratori pubblici, a persone competenti, professionali, oneste, e non a persone solo “politicamente fedeli”.

Quindi, l’amministrazione pubblica, deve svolgersi rispettando un equilibrio tra sistema istituzionale, sistema politico, e sistema aziendale.

Questo, però, induce a fare una  riflessione, e che cioè, è sbagliato assimilare i termini di azienda e impresa, e di conseguenza, risulta discutibile l’idea secondo cui occorre gestire le amministrazioni pubbliche come imprese.

CHIARIMENTI SEMANTICI

Il termine amministrazione pubblica, viene utilizzato in 3 diverse accezioni: funzionale, istituzionale e strutturale.

1. nell’accezione funzionale, il termine amministrazione pubblica, è inteso come attività strumentale al fine di perseguire i fini di un ente (secondo lo schema giuridico) o di un istituto (secondo lo schema aziendale).
2. l’accezione istituzionale del termine amministrazione pubblica, è utilizzato quando s’intende evidenziare la distinzione tra il fine (l’interesse pubblico) e il soggetto che svolge l’attività, ma anche per sottolineare l’attività svolta nell’ambito di enti pubblici, spesso per attuare confronti con l’attività che perseguono egli stessi, ma che vengono svolti anche da altri soggetti ( privati), per differenziare  l’attività della pubblica amministrazione da quella di soggetti privati, che perseguono gli stessi fini di quella pubblica.
3. l’accezione strutturale del termine amministrazione pubblica , è utilizzata quando si fa riferimento al complesso degli enti pubblici territoriali.

E’ importante dire che l’uso del termine al singolare, e cioè “amministrazione pubblica”, richiama il sistema degli enti in cui si articola la stato, sottolineando che essi sono regolati da norma comuni, o aventi la stessa logica, da modalità di funzionamento omogenee e persino standardizzate.

Distinguiamo:

-          l’amministrazione centrale, intesa come insieme dei ministeri;

-          l’amministrazione regionale, intesa come sistema delle regioni;

-          l’amministrazione locale, intesa come sistema dei comuni e delle province.

L’uso del termine al plurale, invece, sottolinea il fatto che non si tratta di un’entità unitaria e monolitica, ma che vi sono sempre più evidenti differenze anche quando si è in presenza di normative omogenee.

Il termine Settore Pubblico, viene utilizzato per delimitare una parte del sistema economico e sociale, e comprende  enti ed istituti, e quindi aziende di diversa natura:

-          enti ed istituti territoriali, in quanto rappresentativi delle comunità insediate in un determinato territorio, sono definiti plurifunzionali (cioè titolari di molteplici funzioni) o enti esponenziali (rappresentano gli interessi delle comunità).

-          Enti ed istituti funzionali, che hanno competenze e responsabilità ben definite e limitate funzioni, cioè, aree di bisogno, possono avere o non avere la personalità giuridica, ma sono identificabili come autonome entità sul piano operativo, organizzativo, della dotazione  di personale e di capacità contrattuale.

-           Imprese pubbliche, che si caratterizzano per il fatto di produrre beni divisibili ed esclusivi nell’uso, di operare attraverso “scambi economici” che prevedono un corrispettivo diretto per i beni ceduti (tariffe o prezzi pubblici), che operano in mercati (a volte come monopolisti, altre volte  in concorrenza con altri soggetti), per perseguire un proprio equilibrio economico.

AMMINISTRAZIONE DEGLI ORGANISMI INTERNAZIONALI E SOVRANAZIONALI

Si tratta di un fenomeno poco studiato,quello degli organismi internazionali e sovranazionali, che svolgono funzioni di:

-          regolare le relazioni tra gli Stati sovrani (ONU);

-          collaborazione e applicazione di regole e politiche comuni nel campo del commercio;

-          sviluppo economico e sociale (OCSE);

-          integrazione economica e politico istituzionale e sopranazionale (UE);

-          garantire la difesa militare (NATO).

Si tratta di organismi che gestiscono prevalentemente relazioni, ed è quindi limitata l’attività dei erogazione di servizi.

Anche per quanto riguarda le risorse, si tratta di organismi nei quali prevale l’attività di trasferimento o gestione,inoltre anche in questi organismi si trovani strutture organizzative,vengono svolti processi finalizzati al loro funzionamento,regole per la gestione del personale e delle risorse finanziarie,ma non hanno caratteri peculiari.

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E PRIVATA

Esistono diversi tipi di amministrazione a seconda se si riferisce alle imprese(amministrazione privata)o agli istituti pubblici(amministrazione pubblica), infatti:

-          i fini: sono differenti, in quanto quella privata persegue il benessere individuale o di gruppi specifici, mentre quella pubblica, persegue il benessere generale di una collettività.

-          Condizioni di base dell’operare: è uguale, perché in entrambe le amministrazioni, ci sono risorse limitate.

-          Criterio guida di efficienza e razionalità economica: è uguale.

-          L’indicatore d’efficienza economica: è differente in quanto è riferita alla soddisfazione di persone o gruppi specifici nell’amministrazione privata, per cui è unidimensionale, mentre per quella pubblica, è multidimensionale, cioè, benessere di persone e gruppi sociali diversi.

-          Scelte concrete: sono prese in modo differente perché, mentre l’amministrazione privata segue le regole del sistema di mercato, quelle pubbliche no.

Quindi, per l’amministrazione privata:

1. ogni scambio di beni (merci e servizi) ha un suo prezzo ch’è espresso in unità monetarie;
2. i soggetti che attuano gli scambi, sono autonomi, indipendenti, e maggiormente, sono dotati di poteri uguali.
3. il consenso o il non consenso dato a chi amministra, è strettamente collegato alla produzione di valore economico.

Per l’amministrazione pubblica, invece, possiamo dire che:

1. gli scambi si effettuano tra soggetti diversi, ma per una parte dei beni ceduti, si genera per il destinatario, un’utilità cui non corrisponde un “valore di scambio” misurato da un prezzo espresso in unità monetarie (servizi ceduti a titolo gratuito);
2. i soggetti che attuano gli scambi, sono autonomi, ma uno di essi ( l’ente pubblico), è dotato di poteri sovraordinati;
3. l’equilibrio dell’insieme degli scambi, non scaturisce dal susseguirsi di valutazioni di convenienza particolare, ma discende da scelte di ordine superiore;
4. l’effetto di ritorno, in termini di consenso e/o giudizio su chi amministra, non sempre è collegato alla generazione o al mantenimento di un valore aggiunto, ma anche, e in alcuni casi, soprattutto alla condivisione delle scelte (motivi ideologici, appartenenza a una determinata forza politica, ecc..) o a un’efficace gestione dell’immagine e dell’informazione esterna.

In realtà, ognuno di tali soggetti ( impresa, istituto pubblico territoriale, famiglia, ecc...), può svolgere attività riferibili tanto a contesti di mercato, quanto a contesti non di mercato, per cui la gestione delle attività economiche, non deve essere riferita solo allo schema che contrappone il pubblico al privato, ma alla combinazione dei vari sistemi che danno origine a molteplici alternative di gestione delle attività economiche.

 AMMINISTRAZIONE PUBBLICA ED EVOLUZIONE DEL RUOLO DELLO STATO NELLA SOCIETA’ MODERNA

E’ chiaro che l’azienda pubblica e l’attività amministrativa, risentono del tipo di Stato nel quale si collocano.

Nella I fase di quello che viene definito modello dello Stato dei diritti formali, si affermano i primi e fondamentali diritti umani e civili della persona, nonché quelli politici.

In questa prima fase, la funzione dell’amministrazione, è quella di dare applicazione alle leggi e garantire le condizioni per l’esercizio dei diritti tramite l’assunzione di un ruolo super – partes legato ai poteri d’imperio di cui è dotata.

All’amministrazione pubblica, vengono attribuite le funzioni di produzione e di messa a disposizione dei cosiddetti “beni collettivi”,  ossia di quei beni che non sono prodotti dell’iniziativa privata, e non sono oggetti di scambio tramite mercato.

L’intervento pubblico nell’economia, è limitato in questa fase, al prelievo dei tributi, la conservazione e la gestione economica del patrimonio collettivo, l’esercizio dei poteri finalizzati alla regolazione della società.

Nella II fase, assistiamo alla nascita del cosiddetto modello di stato sociale del benessere (Walfare State), la cui origine può essere ricondotta ai valori di solidarietà sociale. In questa fase, cambia radicalmente la funzione dell’amministrazione pubblica, ch’è chiamata a realizzare:

-          azione di redistribuzione della ricchezza;

-          interventi mirati a garantire un andamento più ordinato dell’economia.

 Inoltre, si consolida l’immagine dello Stato imprenditore, cioè dello Stato che gestisce attività economiche tramite imprese pubbliche presenti in vari settori dell’economia.

Dalla fase del Walfare, si passa ad un’altra fase definibile come Stato dei Servizi, nella quale gli enti/istituti pubblici, sono direttamente coinvolti nella produzione diretta dei servizi, ed anche se in un primo momento, si è potuti contare su un’ampia disponibilità di risorse economiche, ora è difficile sostenere economicamente la produzione, a causa dell’espansione della domanda di servizi pubblici, a fronte di una crescente opposizione all’aumento delle tasse.

Per cui, oggi, l’amministrazione pubblica, deve necessariamente realizzare:

-          una più attenta selezione delle aree d’intervento;

-          cercare di aumentare la produttività;

-          una maggiore concentrazione di risorse pubbliche nei settori dei “servizi a rete” che richiedono interventi organici e coordinati.

L’ultima fase è quella dello Stato regolatore, che deve fare regole anche in campo economico, prefigurata da vari interventi legislativi e dalle politiche di privatizzazione dei servizi pubblici. Si tratta di un’evoluzione destinata a rafforzasi in futuro, nella quale sarà richiesta, non tanto l’efficienza nella produzione dei servizi, quanto la qualità delle regole pubbliche che regolano il mercato, l’economia.

I PROCESSI TIPICI

SPECIFICAZIONE DEI FINI E PRINCIPIO DI SOVRANITA’

l’amministrazione in quanto attività che consente di valorizzare e concretizzare i fini istituzionali,è espressione di un potere che nel caso degli enti/istituti pubblici nasce dal principio di sovranità

I processi tipici della pubblica amministrazione (P.A.), che precedono e orientano lo svolgimento dell’attività amministrativa, sono costituiti dai fini di un ente pubblico. Tali fini possono essere:

§  Fini degli Enti Locali, tra cui quello di rappresentare le comunità locali, tutelare gli interessi, promuovere lo sviluppo;

§  Fini delle Regioni e Province , tra cui legiferare nelle materie di propria competenza e programmare lo sviluppo economico sul proprio territorio;

§  Fine dello Stato., tra cui la tutela al suo interno e a livello internazionale, definire gli ambiti di intervento dello stato nella società e nell’economia e contribuire a realizzare positive relazioni internazionali ;

§  Fine degli organismi internazionali tra cui quello di favorire rapporti internazionali, promuovere lo sviluppo economico e sociale a livello mondiale  e prevenire situazioni di conflitto.

Tali finalità, in sostanza, sono legate al concetto di interesso pubblico e al principio di sovranità.

Per interesse pubblico intendiamo un’esigenza che spinge le persone ad agire. In un certo senso, esso può essere considerato come il “mediatore operativo” tra valori generali e comportamenti concreti delle persone.

Una prima distinzione dell’interesse pubblico può essere fatta tra interesse individuale, che si riferisce alle persone come individui, e interesse generale che, invece, si riferisce ad un insieme di persone variamente definito.

Il concetto di interesse individuale ha un carattere operativo immediato in quanto è evidenziato dalle scelte e dalle azioni degli individui.

Il concetto di interesse generale, al contrario è generico e può essere reso concreto e operativo dalla mediazione del concetto di “interesse pubblico”che è comune o accettato da una determinata comunità, quest ultimo può essere:interesse che viene esteso a tutta la popolazione,parte comune di interessi diversi,bene comune ossia un interesse che qualcuno considera positivo per la società.

I processi tipici della P.A. sono o dovrebbero essere, dunque, quelli di identificare e soddisfare gli interessi pubblici,chi deve essere preposto è colui che prepara un programma ed ha obiettivi politici  (ad es. un partito politico).

I programmi e gli obiettivi politici, si concretizzano attraverso programmi ed obiettivi elettorali, che poiché sono finalizzati  al consenso tramite le elezioni, non sono stabili nel tempo.

Infine, chi ha ottenuto il consenso da parte del popolo, concretizza i programmi elettorali attraverso l’attività di governo,  governo, che a sua volta, deve individuare i mezzi e gli strumenti per realizzare i programmi e gli obiettivi.

I contenuti delle 3 fasi su citate  seguono una logica a cascata:

§  PROGRAMMI ED OBIETTIVI POLITICI (che sono per la maggiore a lungo termine), sono basati su principi, valori ed interessi molto generali, perché hanno lo scopo di suscitare l’adesione o l’identificazione con un partito, un movimento, una forza politica.

§  PROGRAMMI ED OBIETTIVI ELETTORALI, sono in genere più specifici e centrati su temi di attualità, in quanto hanno lo scopo di ottenere il sostegno, il voto per singoli partiti, alleanze tra forze politiche.

§  PROGRAMMI, INDIRIZZI ED OBIETTIVI DI GOVERNO, sono più puntuali e precisi in quanto devono indicare come e con quali scelte politiche, legislative, finanziarie, e con quali strumenti s’intendono realizzare i programmi elettorali.

Il principio di sovranità, altro concetto essenziale, è inteso come il potere originario e autonomo per definire l’organizzazione di una comunità.

La natura della sovranità è differente in rapporto alle diverse forme di Stato, infatti, nei sistemi democratici, ad esempio, essa deriva dalla libera espressione di volontà della popolazione dotata di diritti civili ed elettorali,  x cui la sovranità della popolazione si esprime tramite un processo di delega mediato dai sistemi elettorali.

Esistono 2 grandi modelli, tramite cui la popolazione dotata della “sovranità originaria” realizza il processo di delega ai propri rappresentanti chiamati a esercitare la funzione di governo, che sono:

1. di nomina indiretta

2. elezione diretta.

Nel 1° modello, tramite l’elezione si ha la composizione delle “assemblee elettive” (Parlamento, Consiglio Regionale, provinciale o comunale) che nominano i componenti del governo sulla base di un consenso raggiunto all’interno delle assemblee stesse.

Il 2° modello (elezione diretta) è fondato su una duplice delega richiesta alla popolazione. In un primo momento si costituiscono le assemblee elettive nelle quali si confrontano i valori, gli ideali, si formano gli indirizzi della c.d. “alta amministrazione “che riguardano la progettazione del futuro della città; in un 2° momento si indica la persona o il gruppo di persone ritenute più adatte x governare e amministrare.

LA RAPPRESENTANZA POLITICA: GOVERNO, GOVERNABILITA’,GOVERNANCE

Il modello di Stato moderno è fondato sulla distinzione dei 3 poteri:

-          potere legislativo, cioè la capacità di approvare norme aventi valore generale per la comunità residente nel territorio in cui si estende la sovranità;

-          potere di governo, cioè dare esecuzione alle leggi e dare risposte ai bisogni pubblici;

-          potere giurisdizionale, che consiste nella capacità di verificare che le norme generali siano applicate secondo i principi del diritto e che l’attività amministrativa si svolge nell’interesse pubblico.

Il potere di governo ha un’importanza diretta x il funzionamento dell’azienda pubblica(comune, provincia, regione, Stato U.E. ecc.).

L’attività di governo consiste nel dare indirizzi e obiettivi all’amministrazione e nel verificare che gli indirizzi sono stati seguiti e siano giudicati soddisfacenti dai cittadini.

Le forme di esercizio della funzione di governo sono differenti, infatti abbiamo:

-          Governabilità (stabilità dei governi)

-          Government  (esercizio dei poteri sovraordinati)

-          Governance (capacità di orientare i comportamenti di differenti, pubblici e privati)

Per Governabilità intendiamo la stabilità dei governi e la possibilità di assumere decisioni. La governabilità dipende da molteplici fattori quali assistenza o meno di un partito omogeneo e compatto , dai comportamenti dei partiti politici, ecc.

Per Government (o Governabilità formale) si intende la capacità del governo di prendere decisioni facendo leva sui suoi poteri formali, sul fatto di avere una buona maggioranza, e sulla fiducia che i poteri sovraordinati diano sufficienti garanzie x l’attuazioni delle decisioni .

Se qsto tipo di governo non persegue interessi generali, ma compie decisioni sulla spinta ad interessi particolari, esso sarà un “cattivo governo”.

Infine per Governance (o governabilità sostanziale) intendiamo la capacità di orientare i comportamenti dei diversi soggetti, pubblici e privati, ciò vuol dire che l’argomento di interesse formale definisce gli obiettivi di interesse comune e generale, non tramite i propri poteri formali, ma creando le condizioni affinché una pluralità di soggetti che hanno conoscenze, risorse e potenzialità diverse decidano autonomamente di concorrere al raggiungimento degli obiettivi. In sostanza governance vuol dire trovare le forme  e i modi per attuare molteplici interessi delle società, per dare necessaria  attenzione alle attese dei cittadini con riguardo alle scelte dell’ente pubblico .

Le caratteristiche dei processi tipici dell’A.P. sono:

-          L’ ESERCIZIO DI FUNZIONI POTESTATIVE;

-          LA TUTELA DEI DIRITTI SANCITI PER LEGGE;

-          E LA SCELTA DISCREZIONALE DA PARTE DEGLI ORGANI ELETTIVI TRA I DIVERSI BISOGNI.

L’ESERCIZIO DI FUNZIONI POTESTATIVE

È l’attività svolta per esercitare le funzioni che garantiscono l’esistenza stessa dell’ente pubblico.

Le funzioni potestative sono essenziali e inderogabili e sono definite da leggi di vario rango che specificano la natura della funzione potere.

Tali funzioni costituiscono un potere che viene esercitato in modo autonomo dall’organo competente, esse hanno scopo di tutelare diritti considerati essenziali,ma non devono ledere diritti di altri soggetti.

Si tratta di una funzione che non ha natura politica,cioè non soggette a valutazioni,ma la capacità di valutare gli effetti sui rapporti e sui comportamenti sociali.

L’esercizio di queste funzioni richiede una conoscenza approfondita delle leggi, una sensibilità politico – sociale, elevata professionalità, capacità di controllo.

L’attività svolta nell’esercizio delle funzioni potestative è spesso complessa e delicata in quanto:

-          Il mancato esercizio delle funzioni si configura come reato per “omissione di atti d’ufficio”;

-          L’esercizio delle funzioni, eseguito come un eccessivo peso attribuito a determinate condizioni, si configura come reato per “eccesso di potere”;

-          L’adozione di un provvedimento potestativo implica l’immediata attuazione delle risorse.

I PROCESSI CONNESSI ALL’AFFERMAZIONE DI DIRITTI A CONTENUTO ECONOMICO

Un’altra caratteristica dei processi tipici è la tutela dei diritti sanciti per legge, per cui affermiamo che: il progresso economico e sociale ha portato lo stato a definire come diritti del cittadino la soddisfazione di bisogni irrinunciabili.

Con l’affermazione di Diritti della sicurezza sociale, diritto alla tutela della salute, lo Stato si impegna ad erogare determinati servizi, per queste attività,tuttavia,esistono limitati margini decisionali sia da parte degli organi politici sia da parte dell’amministrazione.

L’evoluzione da bisogni a diritti è avvenuta secondo due modelli: quello europeo, c. d. welfare totale e quello nord americano c.d. di intervento pubblico o residuale.

Nel primo modello il sistema pubblico definisce il contenuto di un diritto che si estende a tutta la popolazione.

Nel secondo modello lo Stato interviene solo quando l’individuo da solo non è in grado di soddisfare un bisogno.

L’esistenza di diritti nei confronti dell’amministrazione determina la presenza di doveri ed obblighi come:

-          Definizione dei diritti

-          Interpretazione che viene data al diritto

-          Intervento di soggetti esterni.

-          Esigenza di chiarezza che evitano conflitti di competenze

Nel caso di interventi derivanti dalla tutela dei diritti,l’amministrazione deve:

-          Verificare l’esistenza dei fatti;

-          Organizzare un’offerta che risponda realmente ai diritti;

-          Garanzia di elevati livelli di efficienza.

La tendenza a qualificare come diritti un numero di servizi sempre + ampio ha determinato obblighi all’amministrazione all’aumento della spesa pubblica,infatti il welfare è diventato sempre meno sostenibile e si sono dunque creati i cd livelli essenziali di servizi.

PROCESSI DERIVANTI DA SCELTE POLITICHE DISCREZIONALI

Ultima caratteristica dei processi tipici dalla P. A. è rappresentato dalla scelta discrezionale da parte degli organi elettivi tra i diversi bisogni che emergono nella società.

Mentre le funzioni potestative e le attività che tutelano i diritti sono espressione della dimensione istituzionale, la scelta di cui si fa riferimento è espressione della dimensione politica,quindi possono essere molto differenti tra enti/istituti. Sono molteplici i fattori che influenzano il compimento di tale attività:

-          La concezione di società prevalente nei governi pro tempore

-          Interessi che riescono a influenzare l’azione di governo con diversi strumenti leciti o illeciti;

-          Grado di autonomia riconosciuta ai diversi livelli di governo

-          Disponibilità di risorse economiche che, a sua volta, è collegata a scelte sui livelli di risposte ai bisogni.

Le scelte di politica pubblica e dei bisogni devono essere valutate in base a vari aspetti: numerosità dei soggetti e orizzonte temporale delle scelte politiche.

Alcune scelte tecnico-gestionali dell’amministrazione pubblica rispondo a criteri di interesse particolare e altre di interesse generale.

I PROCESSI FINANZIARI

I processi reali, combinazione dei fattori produttivi, sono correlati ai processi finanziari , che come per tutte le aziende, anche quelle pubbliche devono perseguire l’equilibrio operativo tra bisogni – domanda e risorse – offerta e l’equilibrio tra flussi di proventi e di spesa e flussi di entrate e uscite.

Nelle aziende accade che le relazioni non sono mai lineari, decisioni e azioni influenzano la spesa.

Le due logiche che vengono + frequentemente a sostegno sono:

-stabilire i livelli di bisogni da soddisfare

- definire i livelli di entrate compatibili con le scelte di politica economica in generale o politica tributaria in particolare.

I vincoli di spesa vengono stabliti in base alle scelte di politica economica nazionale,ed essi ultimamente sono stati influenzati anche dalle attese dei mercati finanziari internazionali nei confronti di stati o altre amministrazioni pubbliche.

Uno dei problemi maggiori nel settore pubblico è costituito dalla difficoltà di conciliare politiche di governo ed esigenze dell’amministrazione. È diffusa l’esigenza di ridimensionare l’intervento pubblico, ridurre la spesa pubblica, ridurre la pressione fiscale.

IL CONCETTO DI VALORE PUBBLICO

Infine il concetto di valore pubblico è diverso dal concetto di valore di scambio, che è importante per fare la distinzione tra azienda di produzione, il cui fine è quello di aumentare il valore complessivo; e azienda di consumo il cui obiettivo è quello di trasformare la ricchezza misurata da valori di scambio in altri valori.

Il concetto di valore pubblico può essere specificato in vari modi come: il miglioramento della qualità della vita, miglioramento della qualità relazionale, ecc.

Con riferimento al valore pubblico diventa essenziale l’aspetto della sua misurazione con metodi diretti o indiretti. Tra questi si ricordano:

-          Le analisi costi – benefici

-          Valore opportunità

-          Misurazione della disponibilità a pagare

-          Analisi dei livelli di soddisfazione degli utenti.

L’introduzione del concetto di valore pubblico può consentire, inoltre, di evitare che si stabiliscano equivalenze improprie tra disavanzo contabile e presenza di sprechi e inefficienze, di dare valutazioni diverse ad amministrazioni che producono un valore pubblico differente.

LE CARATTERISTICHE DELLA GESTIONE DELLA AZIENDE PUBBLICHE

L’ETEROGENEITA’ DEI PRODOTTI E DELLE ATTIVITA’

L’assunzione da parte delle pubbliche amministrazioni di ambiti di attività diversificati è stata la conseguenza dell’espansione dell’intervento dello Stato nell’economia,infatti,l’attività della pubblica amministrazione, è orientata alla produzione delle seguenti classi di prodotti:

1. leggi ed atti amministrativi

-          la legge, è il prodotto tipico dell’attività del parlamento; con l’emanazione di leggi che hanno validità erga omnes, l’istituto pubblico, assume il ruolo di regolatore di rapporti sociali, di regolatore dell’economia;

-          gli atti amministrativi, sono fatti dal governo per lo Stato, ,quali concessioni, autorizzazioni, ,certificazioni; altre volte, gli atti amministrativi sono strumento diretto per l’attuazione concreta delle leggi, ed in genere sono “prodotti” dagli istituti pubblici locali (comuni, provincia).

2. beni collettivi

-          tipicamente servizi, ossia beni immateriali che intendono rispondere ad un bisogno di tutta la collettività,  ad es. la sicurezza pubblica.

La maggior parte dei beni collettivi potrebbero essere sostituiti con beni individuali, ma questo comporterebbe, effetti di selezione sui destinatari,esigenza di raggiungere elevati livelli di produttività per ridurre l’effetto di esclusione dal servizio.

3. beni individuali d’interesse collettivo (beni divisibili ed escludibili nell’uso). Si tratta di beni (merci e servizi) denominati “di pubblica utilità” e “di pubblico interesse, che, presentano molti elementi di analogia con i beni collettivi, ma presentano anche differenze rilevanti quali:

-          la loro cessione può avvenire a fronte di un pagamento di un prezzo;

-          essi presentano caratteri di differenziazione a differenza dell’uniformità dei beni collettivi con elevata variabilità;

-          essi possono essere soddisfatti anche da altri soggetti,  ad es. i privati creando però, ,un problema di legittimazione/delegittimazione dell’intervento pubblico.

4. trasferimenti finanziari

-          può essere definita come una vera e propria funzione d’intermediazione che si attua tramite la raccolta di tributi in diverse forma e nella successiva erogazione di mezzi finanziari in forma di pensioni,  contributi alle famiglie,, vari incentivi alle imprese a fondo perduto o con interessi agevolati;

-          le motivazioni di tali interventi sono:la redistribuzione della ricchezza,alla difesa dell’occupazione,incentivazione dello sviluppo e della ricerca scientifica ecc..

5. indirizzi, programmi e linee guida

-          sono anch’esse norme di comportamento rivolte ai vari soggetti, ma il loro contenuto non riguarda diritti e doveri, ma convenienze di diversi soggetti considerati autonomi e liberi,dall’indicazione dei percorsi da seguire,gli impegni che l’ente si assume ecc.

L’evoluzione dei fini dell’intervento pubblico ha portato all’emergere di attività e prodotti talmente differenti da richiedere soluzioni per quanto riguarda i rapporti con il personale,i criteri di valutazione della convenienza,ma considerare la ricerca di un’unica soluzione causa effetti negativi sulla qualità dell’amministrazione pubblica e dei suoi costi.

L’ASSENZA DEL PREZZO DI CESSIONE DEI PRODOTTI

I prodotti dell’attività della pubblica amministrazione, sono in tutto o in parte ceduti senza un corrispettivo economico (prezzo), e questo, come conseguenza, comporta:

1. il miglioramento della qualità e dell’efficienza dei servizi erogati, non ha di per se un effetto positivo sull’equilibrio economico della gestione,è opportuno distinguere:

- recuperi di più elevati livelli di efficienza che si traducono in riduzione dei costi

- recuperi di efficienza che si traducono in miglioramenti della qualità dei servizi ma non riduzione dei costi;
- recuperi di efficienza che spostando le quote di domanda da un ente all’alto,produce incrementi di costi in un uno e riduzione di costi nell’altro.

2. la mancanza di prezzo, elimina i meccanismi di autoselezione della domanda; in sostanza, in assenza di un valore di scambio, viene meno anche la percezione del valore economico dei beni.

Può accadere che la gratuità del servizio o tariffe inferiori ai costi determinano il paradosso di elevare la qualità desiderata, facendo emergere dunque critiche quando la qualità non sia conseguita.

3. effetti negativi sul piano del consenso e della legittimazione conseguenti al meccanismo di selezione della domanda: la mancanza di prezzo per i servizi erogati, produce un trade – off tra razionalità economica (che porta a contenere quantità e qualità dei servizi nei limiti delle risorse disponibili), e consenso, che in molti casi, penalizza proprio la prima (la razionalità,economica); può permettersi di dare limitata attenzione al consenso, solo chi ha forte senso della funzione pubblica, chi non ha bisogno del consenso in quanto non è legato esclusivamente alla carriere politica, o chi è in grado di ottenere il consenso in virtù della condivisione del progetto politico.

4.l’impossibilità di confrontare costi e ricavi (che invece fa l’azienda privata): questo impone d’orientarsi prevalentemente su comparazioni di costi, ma il rischio è quello di privilegiare alternative caratterizzate da costi minori, che non necessariamente, sonno quelle caratterizzate da u miglior rapporto utilità/costi;

5. applicabilità delle regole auree dell’equilibrio economico: nell’azienda pubblica, esiste una netta differenziazione tra gruppi che sostengono sacrifici (contribuenti), e quelli che usufruiscono dei vantaggi (utenti dei servizi).

LA FORMLIZZAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

La formalizzazione dell’attività amministrativa deve svolgersi secondo schemi predeterminati e trasparenti,  finalizzati a garantire la collettività contro il rischio di uso distorto dei poteri.

Essa riguarda:

-          gli organi che hanno il potere di operare in base a competenze;

-          la successione delle diverse operazioni e le modalità del loro svolgimento;

-          i tempi di svolgimento;

-          le modalità di attuazione delle decisioni;

-          gli elementi che devono essere presenti;

-          l’esistenza di particolari condizioni.

Una prima conseguenza della formalizzazione, riguarda la preferenza data al paradigma:

Istruttoria – deliberazione – esecuzione

(PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO)

Rispetto a

Informazione – decisione – operazione – risultato

(PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO)

Privilegiando il primo paradigma, si da coerenza agli aspetti interni del processo, mentre il secondo paradigma, è invece centrato sul risultato finale.

Quindi, potremmo dire che si richiama la nozione di governo formale.

Gli atti amministrativi sono:

-          manifestazione di volontà;

-          si dividono dagli atti amministrativi giudiziari;

-          l’attività amministrativa è un procedimento formale, ,cioè, nel tempo e nello spazio devono essere individuati i soggetti responsabili;

-          è propria degli organi esecutivi e amministrativi;

-          richiede che siano rispettate le norme in ordine ai tempi e ai luoghi dove si svolge l’attività amministrativa;

-          l’attività è formale quando viene rispettato il procedimento amministrativo nel tempo e nei luoghi indicati;

-          l’attività amministrativa formale, ha delle modalità di esecuzione.

L’atto amministrativo, per essere formale, deve avere degli elementi costitutivi:

1. deve essere emanato da un organo competente per legge;
2. deve essere legittimo, ossia conforme alla legge;
3. deve manifestare una volontà pubblica correlata alla finalità pubblica del provvedimento.

Nel momento in cui non si rispettano questi 3 elementi,si avranno 3 conseguenze negative:

1. incompetenza dell’organo;
2. violazione di legge;
3. eccesso amministrativo di potere (che non è l’abuso di potere che invece è un reato penale).

Per conseguire un atto concorrono varie operazioni,decisioni,atti che devono essere coordinati dal punto di vista tecnico,organizzativo ed economico.

La tutela dei diritti e interessi viene demandata alla correttezza formale degli atti e non alla qualità delle decisioni,tale correttezza rappresenta la funzionalità dell’amministrazione,che ovviamente non corrisponde alla realtà amministrativa.

La forma inoltre tutela gli interessi esterni e non la funzionalità dell’azienda;la capacità di produrre beni in quantità e qualità corrispondenti ai bisogni della comunità con il miglior impiego di risorse,è rilevante secondo il modello di formalizzazione degli atti,che consente una tutela degli interessi e diritti di tutta la comunità.

In seguito all’ ampliamento dell’intervento pubblico hanno portato a una divaricazione tra sostanza e forma,cioè tutela dei singoli interessi che convergono nell’istituto pubblico e interesse autonomo dello stesso.

In riferimento all’amministrazione pubblica,si ha una correlazione inversa,cioè all’aumento della tutela formale degli interessi delle famiglie e imprese,si una diminuzione sostanziale,data dalla quantità e qualità dei servizi a causa di molti ostacoli.

La rilevanza data alla formalizzazione porta a considerare l’amministrazione come atti amministrativi formali,tale delimitazione è una delle cause maggiori dell’arretratezza degli studi su tutti gli aspetti dell’amministrazione che non sono definiti giuridici.

L’INTERDIPENDENZA TRA TEMPI E RITMI DELLA GESTIONE E TEMPI E RITMI ISTITUZIONALI

L’azienda, è fatta anche di un sistema di operazioni e di decisioni interdipendenti nel tempo.

Nelle aziende private, i tempi ed i ritmi decisionali ed operativi, sono influenzati da variabili organizzative (struttura di base, meccanismi operativi, distribuzione del potere), variabili del contesto (le innovazioni tecnologiche, ma anche la nascita di nuovi bisogni e la correlata domanda, sia dei singoli che della società), variabili di ambiente (la situazione economica del paese, le condizioni del mercato, la condizione politica del paese).

Ora, a queste variabili che sono proprie dell’azienda, si uniscono quelle variabili proprie delle pubbliche amministrazioni, che risentono di tutta una serie di fattori, principalmente di quella variabile di tipo politico – istituzionale, in cui elezioni, crisi e ricostruzione di governi centrali,  regionali e locali, si susseguono senza la possibilità di prevederli accentuando l’effetto di ritardare la presa di decisioni e l’attuazione di queste.

Per cui, da ciò, si deduce chela gestione operativa, ha tempi e ritmi diversi da quelli istituzionali, ma sono interdipendenti perché l’uno, ,deve tener conto dei tempi e dei ritmi dell’altro, per garantire un buon andamento della pubblica amministrazione.

LA PRESENZA DELL’EFFETTO ANNUNCIO

La capacità di acquisire il consenso dall’ambiente esterno, è condizione necessaria per la sopravivenza di una qualsiasi azienda.

Per la pubblica amministrazione, il consenso, non è legato solo all’utilità dei beni prodotti (così come per le aziende private), ma anche alla condivisione del modello di società proposto dalle varie forze politiche che sono al potere, nonché dalla trasparenza dell’attività amministrativa.

La dinamica del consenso, appare fortemente influenzata dal cosiddetto “effetto annuncio”, ossia dalle attese che si generano a seguito della presentazione di programmi, d’intenzioni, di promesse nei confronti dei portatori dei differenti interessi sociali.

Per EFFETTO ANNUNCIO,  s’intende la particolare enfasi data a programmi e progetti, la cui realizzazione viene collegata dalle forze politiche al fatto di ottenere il consenso a certi programmi, che nella percezione collettiva, inducono a ritenere questi programmi già realizzati, nel momento in cui di essi si annuncia l’avvio.

Il ricorso all’effetto annuncio, si basa sul presupposto di una correlazione del tipo:

MAGGIOR CONSENSO

MAGGIOR POTERE DECISIONALE

MAGGIORE RAZIONALITA’ AMMINISTRATIVA POSSIBILE NELLE CIRCOSTANZE DEI MEZZI,LUOGHI, TEMPI, ETC

Però, all’effetto annuncio, sono correlate alcune conseguenze negative, come il fatto che per acquisire il consenso, le forze politiche, alzano il livello delle attese, e questo comporta che il giudizio di soddisfazione o di non soddisfazione dei cittadini, dipende dal divario tra livello delle attese e qualità effettiva dei servizi.

RAZIONALITA’ ECONOMICA E SENSO DELLE ISTITUZIONI

Un’altra conseguenza alla razionalità amministrativa,  è la razionalità economica. Nella pubblica amministrazione, la razionalità economica è una necessità, in quanto si deve far corrispondere i costi di un servizio all’effetto che si vuole ottenere.

Tutto questo, si presenta sottoforma di azioni amministrative, nel senso che all’inizio del procedimento, l’amministratore pubblico, deve fare una scelta tra diversi obiettivi.

Alternativa di scopi:

-          fare nuove scuole (nuove spese)

-          eliminare alcuni insegnanti (ridurre le spese).

Per decidere, si tiene conto degli :

-          interessi e obiettivi individuali;

-          interessi e obiettivi di uno o più gruppi (es. di un partito politico);

-          interessi generali ed obiettivi di funzionalità ed economicità (cioè efficacia ed efficienza, ed es. di un servizio, ma questo interesse sta al terzo posto per cui è debole nella scelta, cioè è tenuto in meno in considerazione rispetto ai primi 2 nella sequenza decisionale).

Oggi, invece, opposta a quella tradizionale, c’è la sequenza decisionale alternativa:

1. interesse alla funzionalità e all’economicità;
2. interessi di uno o più gruppi;
3. Interessi individuali.

Sarebbe necessario, quindi, favorire l’affermazione di un diverso percorso di selezione delle alternative che procederebbe attraverso:

-          l’introduzione di criteri chiari di analisi costi – benefici degli investimenti;

-          di valutazione della razionalità di certe strutture organizzative;

-          di analisi della convenienza di certe modalità di gestione dei servizi pubblici.

Tutto ciò, al fine di aumentare il numero delle decisioni nelle quali il perseguimento di interessi ed obiettivi individuali, è compatibile con elevati livelli di risposta ai bisogni collettivi o di pubblica utilità.

Oggi, invece, il perseguimento dell’interesse generale rispetto a quello individuale o di gruppo, è attuato da quelle persone che hanno senso etico o senso delle istituzioni, ma questi, sebbene apprezzabili, non possono essere considerati sostitutivi della razionalità economica ed amministrativa.

COMPLESSITA’ LOGICA E CRITERI DI VALUTAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

Poiché l’ente pubblico, a differenza dell’impresa, persegue fini di carattere generale, la valutazione dei risultati da esso raggiunti, risulta complessa, infatti, la valutazione riguarda:

-          gli aspetti intrinseci dell’attività stessa, quali la razionalità nella scelta tra alternative disponibili e il rispetto delle norme formali;

-          la qualità dei servizi e il grado di soddisfazione dei cittadini;

-          il consenso, la credibilità, la trasparenza di amministrazione.

Per cui, nella valutazione hanno importanza non solo i risultati ottenuti, ma anche i modi impiegati per raggiungerli, e la qualità delle relazioni che si stabiliscono con i diversi soggetti interessati.

Anche l’amministrazione pubblica deve essere condotta, comunque, nel rispetto del principio dell’efficienze economica, ossia della ricerca delle modalità idonee a far conseguire i fini con l’uso del minore volume di ricchezza (principio del minimo prezzo a parità di risultato o del massimo risultato a parità di mezzi).

Tale criterio generale si articola in criteri particolari:

-          economicità della gestione intesa come capacità nel lungo periodo, , di soddisfare i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità, facendo ricorso solo al quantitativo di denaro che la comunità considera economicamente sopportabile e accettabile (tributi);

-           efficacia dell’azione intesa come coerenza tra quantità e qualità del prodotto dell’attività (prestazioni e servizi) considerato come “risultato intermedio dell’attività amministrativa e quantità e qualità dei bisogni il cui soddisfacimento costituisce il risultato finale”;

-          Efficienza nell’impiego delle risorse, intesa come rapporto tra quantità e qualità delle risorse impiegate e quantità e qualità delle prestazioni e dei servizi prodotti.

Efficacia, efficienza ed economicità,  rappresentano 3 comportamenti distinti che però, sono tra loro correlate nel senso che ognuna influenza le altre, ,questo però, vale solo in astratto e nel lungo periodo, mentre non vale nel breve periodo a causa sempre dei tempi e dei ritmi della pubblica amministrazione.

Le principali misure di efficacia dell’azione pubblica, sono:

-          livello della domanda (o dei bisogni) rimasta insoddisfatta;

-          tempi di attesa per l’accesso ai servizi;

-          rilevazione del grado di soddisfazione degli utenti.

Le misure dell’efficienza sonno:

-          misure di produttività (riferite alla gestione nel suo complesso);

-          misure di rendimento e costi unitari di servizi e prestazioni (in riferimento ai diversi settori).

Efficacia, efficienza, economicità, ,sono i 3 principi fondamentali per l’esistenza e il buon funzionamento dell’azienda privata.

EFFICACIA: è il criterio in base al quale si mettono in relazione l’azione amministrativa e il risultato raggiunto; l’efficacia, attiene ad una valutazione qualitativa, ad es., l’azione è stata efficace,, cioè ha raggiunto lo scopo.

EFFICIENZA: è il criterio in base al quale si valuta l’insieme delle risorse (uomini, mezzi, strumenti, uffici).

ECONOMICITA’: è il criterio esclusivamente economico (contabile), analisi dei costi e dei ricavi messi a confronto.

STIMOLI AL MIGLIORAMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE

La dinamica dei sistemi amministrativi dipende non solo da fattori strutturali di carattere economico e sociali, ma anche da meccanismi capaci di stimolare comportamenti orientati alla ricerca di più elevati livelli di efficienza, efficacia ed economicità.

Questi meccanismi non sono altro cche un insieme di regole sociali,che premiano i comportamenti degli individui orientati in senso positivo e disincentivano quelli che compiono comportamenti negativi.

Tra i meccanismi utilizzabili per influenzare la dinamica dei sistemi di amministrazione ricordiamo:

-          potenziamento dei sistemi di controllo,tramite il rafforzamento di forme di denuncia,critica e pressione esterna,tuttavia vengono introdotti nuovi vincoli,procedure rigide,per far fronte alla critica sociale;

-          rafforzamento delle scelte del consumatore di servizi pubblici,tramite la rottura di monopoli pubblici e introduzioni di alternative degli stessi,produce sicuramente effetti positivi per un sistema pubblico non abituato a confrontarsi con l’esterno,ma produce effetti positivi reali e generali solo se si attua regole di concorrenza che impediscono ai privati di realizzare solo servizi economicamente convenienti;

-          introduzione di sistemi di controllo direzionali interno tramite strumento di rivelazione di efficacia efficienza ed economicità,devono essere adattati alle caratteristiche delle diverse attività,specialmente non di mercato,ma quando sono applicati senza tenere conto della peculiarità dell’azienda pubblica possono causare errate valutazioni.

IL SISTEMA DI FINANZIAMENTO

Per gestione d’azienda s’intende il sistema di operazioni che quest’ultima svolte per raggiungere i propri fini.

All’interno di essa si evidenza la dimensione finanziaria che consiste nel reperimento dei mezzi finanziari a loro volta utilizzati per acquisire i fattori produttivi che consentono il proseguimento della gestione.

La disponibilità dei mezzi finanziari, avviene originariamente tramite il conferimento di coloro che intendono assumersi il rischio economico dell’attività e in via ordinaria tramite il corrispettivo ottenuto per la cessione dei beni produttivi.

L’esistenza del credito,anticipando o posticipando le disponibilità monetarie,consente poi di dare maggiore flessibilità nel tempo alle scelte riguardanti i processi tecnico-operativi.

Le aziende pubbliche sono peculiari anche in riferimento al sistema di finanziamento della gestione.

Il finanziamento, è una delle leve più importanti della pubblica amministrazione.

Noi possiamo distinguere 2 grandi categorie di finanziamenti:

1. gestione finanziaria ordinaria:

-          soldi che entrano ordinariamente

-          gestione caratteristica, es. tributi, IRPEF

-          gestione patrimoniale che viene dal patrimonio e non dai tributi (es. rendita da locazione di locali del comune).

2. soldi che entrano in via straordinaria.

Per gestione di azienda, s’intende il sistema di operazioni svolte da quest’ultima per raggiungere i propri fini.

All’interno di questo sistema, si evidenzia la dimensione finanziaria che consiste nel reperimento dei mezzi finanziari a loro volta utilizzati per acquisire i fattori produttivi che consentono il perseguimento della gestione.

Le aziende pubbliche, si differenziano da quelle private anche per il sistema di finanziamento.

Nelle aziende pubbliche, troviamo:

GESTIONE FINANZIARIA ORDINARIA:

-          gestione caratteristica

1. tributi (cioè imposte e tasse)
2. prezzi di cessione dei servizi (cioè tariffe e prezzi politici)
3. trasferimenti da altri enti pubblici.

-          gestione patrimoniale

1. canoni di locazione
2. rendite da titoli mobiliari ed immobiliari
3. proventi dalla gestione reddituale del patrimonio.

GESTIONE FINANZIARIA STRAORDINARIA

-          smobilizzo e permuta, vendita di un immobile oppure la permuta, le cui conseguenze possono essere sia positive che negative, a seconda se la pubblica amministrazione deve fare qualcosa di nuovo o deve sopperire ad un disavanzo;

-          ricorso al prestito, la pubblica amministrazione, può contrarre debiti mediante mutui; anche qui le conseguenze possono essere sia negative che positive;

-          trasferimenti straordinari per opere specifiche e ne distinguiamo 2 tipi: dall’UE all’Italia (ad es. treni ad alta velocità); dallo Stato agli Enti locali.

I trasferimenti sono operazioni di finanza straordinaria, attuati per migliorare i servizi pubblici.

I TRIBUTI

Essi rappresentano la fonte tipica di finanziamento dell’azienda pubblica, e sono correlati alla sua natura istituzionale.

Il potere d’imporre tributi, è uno degli elementi costitutivi dell’ente pubblico, nel quale si esprime una delle componenti della sua sovranità.

Il tributo rappresenta sul piano giuridico un prelievo coattivo di ricchezza; sul piano economico il corrispettivo per lo svolgimento delle funzioni e l’erogazione dei servizi indistinti per la collettività.

L’esistenza stessa dell istituzioni pubbliche non viene più considerata come un semplice dato di fatto,ma si nota la tendenza a un diffuso ritorno al principio del value for money ,in base al quale la popolazione esprime un giudizio sull’utilità delle attività che l’ente pubblico svolge a seguito del prelievo di tributi o sull’utilità delle attività alternative cui essa è costretta a rinunciare.

I tributi si dividono in:

- IMPOSTE: imposte correlate al reddito, al patrimonio e comunque non collegate a qualche prestazione dell’azienda pubblica;

- TASSE: sono collegate a qualche operazione svolta dall’amministrazione a favore del cittadino (ad es. emissione di un certificato, raccolta dei rifiuti urbani, etc).

I tributi, possono essere prelevati direttamente dal singolo ente pubblico, o possono essere acquisiti indirettamente tramite il trasferimento da altri enti (ad es. è lo Stato che preleva i tributi che poi vengono trasferiti secondo determinati criteri, ai vari enti locali).

I PREZZI DI CESSIONE DEI SERVIZI

L’evoluzione dell’intervento pubblico si è caratterizzato per la produzione in misura crescente dei beni individuali e divisibili sul piano tecnico-economico,ma resi pubblici per scelta politica e sociale.

In relazione a tali beni è possibile applicare un corrispettivo diretto della cessione e si può parlare di tariffa, quando il valore è fissato in misura inferiore al costo di produzione, oppure in forma di vero e proprio prezzo politico, ossia non necessariamente inferiore al costo di produzione, ma fissato con criteri che sono diversi da quelli che sarebbero determinati sulla base delle leggi di mercato,cioè dall’incontro tra domanda e offerta guidate dal principio della massimizzazione del profitto.

Grande rilievo ha la presenza di un corrispettivo economico per la cessione dei risultati dell attività amministrativa:

• chiude il ciclo delle operazioni di trasformazione tecnica e di cessione dei beni anche sul piano economico;
• pone gli amministratori fi fronte ai classici problemi di valutare da un lato l’effetto di elasticità della domanda in relazione al prezzo e dall’altro di correlazione tra dinamica dei costi di produzione e dinamica dei prezzi in relazione all’aspetto competitivo;
• riferendosi a beni di natura individuale pone problemi di possibile competizione diretta o indiretta in quanto beni offerti possono essere sostituiti da altri beni successivi;
• consente di utilizzare il corrispettivo anche come strumento per governare e controllare la domanda.

REDDITI DA GESTIONE PATRIMONIALE E PROVENTI VARI

L’azienda pubblica, può operare anche come qualsiasi altro soggetto privato, e quindi può essere proprietaria di patrimoni da reddito con caratteristiche qualitative più varie, come ad es., proprietà d’immobili, titolo mobiliare, etc,o anche la proprietà di socio di maggioranza o di minoranza che possono anche produrre utili.

Dobbiamo dire, che questa forma di reddito, ha ricevuto scarsa attenzione ed è stata sottovalutata proprio da quando si è accentuata la natura pubblicistica dell’ente pubblico, molti enti locali, per es., non dispongono neanche di un inventario aggiornato delle proprietà, per cui non è neanche possibile sfruttare appieno la loro potenzialità come fonte di reddito.

Inoltre, proprio nel periodo in cui si è affermato lo “STATO SOCIALE”, si è collegata alla gestione dei beni patrimoniali una componente di risposta ai bisogni cosi che i beni sono stati locati a condizioni privilegiate a gruppi socialmente deboli e destinati ad attività giudicate socialmente utili (associazioni,  movimenti,  gruppi, etc.).

 TRASFERIMENTI DA ALTRI ENTI PUBBLICI

I trasferimenti da altri enti pubblici rappresentano per gli enti locali una tipica fonte di mezzi finanziari, più o meno rilevante in relazione al minore o maggiore grado di autonomia o di decentramento, in tempi recenti e per specifici settori si hanno fonti crescenti di trasferimenti anche allo stato e alle regioni erogati da organismi sovranazionali.

La natura e i criteri dei trasferimenti sono stabiliti da leggi, ma il loro ammontare è definito anno per anno dagli organi dell’ente che eroga i trasferimenti, di conseguenza le decisioni degli organi che governano i trasferimenti determinano specifici effetti di limitazione dell’autonomia aziendale degli enti locali e specifici effetti d incertezza sono poi più accentuati nel caso di trasferimenti a specifica destinazione criterio qst contrario al principio dell unitarietà economica dell’azienda.

I trasferimenti finanziari in considerazione della loro natura rappresentano una fonte di conflittualità tra i diversi livelli di governo che ha un fondamento di natura economica,creano anche una confusione delle responsabilità circa u risultati della gestione economico-finanziaria,determinati dal concorso di decisioni di diversi livelli di governo.

I PROVENTI DELLA GESTIONE STRAORDINARIA DI SMOBILIZZO DEL PATRIMONIO

Per patrimonio, s’intende, sul piano quantitativo, il fondo valori a disposizione dell’azienda, e, sul piano qualitativo, il complesso dei beni e delle condizioni durevoli di gestione di cui il singolo ente pubblico, è titolare.

Le decisioni che incidono sull’ammontare del patrimonio dell’ente pubblico determinano il livello di ricchezza che una determinata generazione mette a disposizione di quelle future,mentre con lo smobilizzo del patrimonio al fine di coprire il finanziamento di spesa corrente implicherebbe la scelta di approfittare della ricchezza accumulata dalle generazioni precedenti per un consumo immediato e quindi consegnare al futuro un azienda più povera.

Le operazioni di finanziamento della gestione tramite smobilizzo del patrimonio, possono avere diverse motivazioni:

1. copertura di disavanzi:livelli di spesa corrente superiori alla ricchezza a disposizione;
2. permutazione del patrimonio:una trasformazione in condizioni più utili per il soddisfacimento di bisogni;
3. riduzione dei livelli d’indebitamento:riduzione del circolo vizioso che causa indebitamento a causa degli oneri finanziari sul debito in precedenza accumulato.

IL RICORSO AL PRESTITO

La funzione del prestito, è quella di rendere più elastici i processi economici, consentendo di anticipare i di posticipare nel tempo, scelte riguardanti la produzione,, la distribuzione, il consumo della ricchezza.

Per le aziende pubbliche, il ricorso al prestito, è motivato dalla necessità di realizzare investimenti sociali, cioè la creazione di infrastrutture di varia natura, destinate al soddisfacimento di bisogni collettivi per periodi di tempo lunghi (scuole, strade, ponti).

Con il ricorso al prestito, è possibile realizzare prima ciò che si ha intenzione di fare, cioè prima il recupero della somma necessaria a farlo.E’ chiaro che al prestito, è legato l’interesse che va pagato.

Il ricorso al prestito è stato correlato ai cosiddetti investimenti produttivi diretti(effettuati dall ente pubblico) oppure indiretti effettuati dalle imprese).

Il ricorso al prestito è servito in sostanza ad aumentare la discrezionalità di scelta nel breve periodo,aumentando la rigidità delle scelte future e limitando perciò l autonomia e il potere dei decisori futuri.

Questo stato di cose ha fatto si che il ricorso al prestito abbia determinato i seguenti effetti:

• sul piano economico il trasferimento della ricchezza tra le generazioni;
• sul piano politico istituzionale il trasferimento nel tempo,e quindi tra diverse forze o coalizioni politiche ,del potere decisionale reale.

Nella realtà concreta, però, non si sono avuti aumenti della produttività superiori all’onere del ricorso al prestito; a volte, il ricorso al prestito, è stato utilizzato non per gli investimenti, ma per coprire disavanzi di parte corrente,ossia per sostenere livelli di consumi superiori a quelli consentiti dalla ricchezza messa a disposizione.

Recentemente, però, sono stati posti vincoli alla possibilità d’indebitamento da parte dello Stato, da accordi internazionali, quali, ad es., il trattato do Mastritch che ha posto la condizione che “se uno Stato vuole far parte dell’Unione Monetaria, deve ridurre il debito pubblico entro una determinata percentuale del PIL(60%).

Il ricorso al prestito da parte dell’ente pubblico va infine valutato con riguardo agli effetti di concorrenza nei confronti del sistema delle imprese in quanto,sottraendo quote di risparmi ai possibili impieghi da parte delle imprese,può rallentare il tasso di sviluppo economico,specie nei periodi di limitata disponibilità di credito per esigenze di equilibrio.

LA RILEVANZA DELLE DIVERSE FONTI DI FINANZIAMENTO

La rilevanza delle diverse fonti di finanziamento varia in relazione all’evoluzione del modello di ente pubblico e del suo ruolo nell’economia.

Lo Stato,l’ente pubblico (neutrale)rispetto ai processi economici,ha infatti limitate esigenze di mezzi finanziari e a esse può fare fronte agendo in parte come soggetto privato e in parte come soggetto pubblico dotato di poteri impositivi.

È in questa fase che sono definite logiche e criteri di gestione finalizzate alla conservazione e all’incremento del patrimonio.

Si tratta di logiche e di criteri che correlano la capacità dell’ente pubblico di continuare a svolgere in futuro le proprie funzioni alle dimensioni e alle qualità dei redditi del proprio patrimonio e che quindi pongono vincoli assai rigidi agli organi decisionali,circa la modalità di vendita e perfino di permuta del patrimonio.

se c'er anno, o anche per periodi più unghire, è deinito oni , etc.),ri enti locali.

gli ostacoli allo smobilizzo del patrimonio hanno indotto gli organi decisionali a preferire il ricorso al prestito ,da cui si è generato il circolo vizioso dell’aumento dell’indebitamento a causa di oneri finanziari

di alcuni paesi.

In questo periodo si sono affermati criteri e culture gestionali che hanno portato gradualmente a considerare i tributi come fonte di finanziamento della gestione e,quindi ,come uno degli strumenti di politica aziendale da utilizzare parallelamente e in modo coordinato con le politiche della spesa ,ma come strumento di politiche del sistema pubblico. ciò ha portato alla mancata considerazione della necessità di mantenere una correlazione tra dimensioni e distribuzione dei tributi tra i diversi gruppi sociali e i diversi soggetti economici e dimensioni e distribuzione dei vantaggi correlati al loto impiego.

LE RELAZIONI DI SISTEMA PUBBLICO:RIFLESSI SULLA GESTIONE DELL’AZIENDA PUBBLICA

 la definizione dei bisogni pubblici,la titolarità delle funzioni e l’esercizio delle competenze amministrative

Agli enti e istituti pubblici è attribuito il compito di tutelare e soddisfare i bisogni pubblici, relativamente alla funzione assegnata loro e nell’ambito territoriale di competenza.

Pur esistendo in ogni società bisogni pubblici e collettivi,essi non sono definibili a priori e in modo deterministico. l’identificazione dei bisogni pubblici da tutelare e quindi,dell’estensione e dell’intensità dell intervento pubblico,può avvenire secondo due principi: quello cosiddetto “dello stato sovrano” e quello della sussidiarietà orizzontale e verticale.

Nel primo caso lo Stato sulla base delle diverse ideologie e dei diversi ideali,definisce l’ambito del proprio intervento e,quindi,le funzioni di propria competenza ,le funzioni da delegare alle regioni o agli enti locali e le funzioni da lasciare ai soggetti privati.

Il secondo principio ,della sussidiarietà ,si articola su due dimensioni:la sussidiarietà orizzontale privilegia le scelte e l’autonomia degli individui;all’interno del sistema pubblico la sussidiarietà è di tipo verticale,esso prevede che alle esigenze cui non può dare risposta il governo locale deve dare risposta l’organizzazione politico-sociale di livello superiore o organismi sopranazionali.

La titolarità di una funzione può essere scomposta in diversi e distinti elementi:

• Titolarità della potestà decisionale sulla funzione potere di decisione sull’esistenza stessa della funzione,sulla sua configurazione fondamentale,sul livello istituzionale a cui debba essere affidata,questa potestà può essere attribuita a livello nazionale negli stati con una cultura più accentrata o a livello di ente intermedio o locale negli stati di grandi dimensioni titolari di un autonoma sovranità.
• Titolarità dell’esercizio della funzione potestà di svolgere gli atti tecnici e formali tramite cui viene prodotto effettivamente il servizio.

Distinti sono i concetti di funzione e quello del suo esercizio,cioè l erogazione dei relativi servizi,mentre la funzione rappresenta la responsabilità di predisporre interventi rivolti a soddisfare un’area definita di bisogno,il servizio è legato alla produzione tecnica e all’erogazione di una definita prestazione in quantità e qualità corrispondenti al bisogno.

        I diversi modelli di stato e di sistema pubblico

·          Stato unitario a forte accentramento amministrativo, colloca la sovranità a livello centrale e opera tramite proiezioni periferiche dello stato stesso,che agiscono nei vari territori;

·        Stato unitario con ampio decentramento amministrativo, colloca la sovranità a livello centrale, ma opera tramite delega di funzione a enti decentrati,relativamente autonomi,alcune funzioni sono decentrate il resto sono riservate allo stato centrale;

·          Stato unitario decentrato con forte autonomia degli enti locali, mantiene la sovranità decisionale a livello centrale, ma limita la propria titolarità a una lista positiva di funzioni,attribuendo tutte le rimanenti agli enti locali, questi ultimi non operano attraverso delega da parte dello stato centrale,ma attraverso una titolarità primaria di funzione;

·          Stato federale,colloca la sovranità in capo all’ente intermedio che è titolare in via primaria di tutte le funzioni,esso delega alcune funzioni di valenza nazionale allo stato federale e confederale,e inoltre decide quali funzioni delegare o attribuire primariamente agli enti decentrati che operano nel territorio di sua competenza;

·          Stato inserito in una comunità(economica e politica) sopranazionale, le configurazioni interne dello Stato sono riconducibili alle quattro sopra elencate. Alcune funzioni dello stato che in passato rientravano nella sovranità degli stati nazionali,sono però attribuite alla nuova istituzione sopranazionale,poiché la sovranità sopranazionale viene esercitata secondo le regole decisionali concordate.

Non è possibile definire quale sua il modello di stato ottimale,poiché risulta sempre opinabile valutare quale sia il livello di governo più appropriato per una funzione pubblica .

Gli enti locali e intermedi nel caso di stati accentrati sono legittimati a svolgere solo le funzioni esplicitamente previste e in caso di un’evoluzione della società che evidenza nuove esigenze non possono intervenire,lo spazio d azione è ridotto o comunque delineato dallo Stato.

Mentre nei sistemi decentrati o federali,gli enti locali possono legittimamente svolgere tutele funzioni che non sono esplicitamente riservate allo stato,e quindi,sono pienamente legittimati a occuparsi delle nuove funzioni.

le tendenze nei paesi dell’Unione Europea

 La stessa UE, pur relazionandosi direttamente con gli stati centrali,disegna che proprie politiche a partire da un’ipotesi regionalista. Il successo del modello regionale è attribuibile a molteplici fattori riassunti in tre macrocategorie:

• Gerarchia: la presenza di un forte livello di governo intermedio riposiziona e ridimensiona il suolo dello stato,modificando la distribuzione dei poteri. In molti paesi il modello federale è congenito alla stessa creazione dello stato unitario,nato dalla volontà degli stati autonomi preesistenti,diventati di conseguenza livelli intermedi;
• Identità: l’autonomia di una regione poggia sulla volontà,concessa o conquistata,di autogoverno da parte di comunità o etnie locali/regionali. Il livello di governo intermedio serve soprattutto per costruire dei servizi vicini alle specificità e alla cultura locale,in un processo complessivo di autoresponsabilizzazione e sviluppo di un identità regionale;
• Economie di scala: è necessario un livello di governo intermedio per coordinare tra di loro gli enti locali e per raccordare il sistema periferico complessivo con lo stato centrale. Questo garantisce che vi sia una costante ricerca di sinergie e di economie di scala,una tensione volta alla riduzione delle disuguaglianze regionali e alla programmazione regionale.

Gli enti intermedi possono essere:

1. proiezioni dello stato centrale, cioè proiezioni divisionali dello statoc entrale,che assolvono localmente il complesso delle funzioni;
2. nascere dal basso, come strumento di coordinamento degli enti locali;
3. costituiscono un autonoma espressione politica regionale, con una propria assemblea politivo-rappresentativa.

L’ evoluzione del modello di stato in Italia

L’ Italia ha recentemente approvato un complesso di norme che indirizza la riforma della pubbliche amministrazioni in senso regionalista e ,in parte,federalista configurando un modello di stato decentrato,l’ente intermedio italiano è la regione.

Nel processo di sviluppo delle regioni italiane rimane però da svolgere la parte più complessa del percorso attuativo,decentrare le funzioni e ridisegnare i sistemi regionali.

In particolare,nel ridisegnare il percorso attuativo del processo federale occorre distinguere il trasferimento di funzioni dallo stato alle regioni e il riposizionamento di funzioni e competenze tra regioni,enti e aziende locali.

In Italia gli enti pubblici si dividono in enti territoriali e in enti derivati,i primi sono lo stato ,le regioni,le province e i comuni,mentre gli enti derivati sono molteplici e molto differenziati tra loro, ma dipendono sempre da uno dei precedenti livelli,che costituisce l’ente sovraordinato che  può condizionare le decisioni ed esercitare il controllo. I primi sono titolari di funzioni e sono più stabili nel tempo,i secondi sono maggiormente focalizzati sui servizi e presentano un livello di dinamicità istituzionale maggiore.

Il processo di riforma italiano è partito nel 1990 e non si può considerare concluso. La fase iniziale della riforma ha coinvolto soprattutto comuni e province e i loro enti derivati(142/1990). Si è rafforzata l’autonomia di comuni e province,concedendo maggiore libertà organizzativa e finanziaria, e rafforzando il ruolo dell’esecutivo dei dirigenti nei confronti dell’assemblea politico-rappresentativa(81/1993).

Sono state, inoltre, istituite nuove possibili aziende,dotandole di elevati livelli di autonomia e imprenditorialità. Le USL  e i grandi ospedali sono stati trasformati in aziende autonome della regione,che nomina i direttori e finanza le spese.

La riforma regionalista

Le regioni sono previste nella Costituzione italiana del 1947,ma hanno visto la luce solo nel 1972 con i primi decreti di trasferimento da parte dello stato centrale,rafforzati con ulteriori compiti del D.P.R. 616/1977.

Il recente processo di decentramento(59/1997;d.lgs 112/1998;1/1999;modifica del titolo V) ha posto alcuni principi e criteri,che sanciscono probabilmente un processo irreversibile:

·         competenza primaria dello Stato solo su materie di interesse generale;

·         utilizzo estensivo del principio di sussidiarietà, che probabilmente nella sua dimensione verticale indurrà le regioni a dover stabilire i propri livelli interni di decentramento a comuni e province;

·         un significativo rafforzamento istituzionale del livello intermedio,ora dotato di potestà statutaria e di un sistema elettorale garante di stabilità;

·         introduzione del federalismo fiscale per le ragioni ,che prevede un percorso predefinito di sviluppo della sua intensità;

·         una parziale semplificazione e liberalizzazione degli strumenti di relazione interistituzionali;

·         un aumento del potere di consultazione delle regioni e degli enti locali presso lo stato;

·         la necessità di generare anche un flusso regioni-stato,per le funzioni centrali e per la rappresentanza presso l’UE.

Le modalità di esercizio delle funzioni pubbliche

L’attribuzione delle funzioni e la distribuzione delle stesse tra i diversi livelli di governo dalla natura istituzionale dello Stato.

Le modalità di esercizio delle funzioni dipendono,da valutazioni di convenienza economica,di opportunità sociale e di corrispondenza ai valori presenti nella società dell’istituto che ne è titolare.

Le modalità di esercizio delle funzioni possono essere ricondotte a quattro categorie:

1. delega di funzioni;
2. differenziazione organizzativa;
3. gestione per conto di enti pubblici;
4. affidamento al mercato o ai corpi sociali.

La delega di funzioni

L’ente titolare della funzione attribuisce tramite delega ad un altro istituto il compito di porre in essere le attività necessarie per dare risposta ai bisogni.

Lo Stato può delegare alcune sue funzioni alle regioni o agli enti locali,le regioni possono delegare alcune loro funzioni alle province o ai comuni; gli enti locali possono delegare alcune delle loro funzioni a consorzi o possono gestirle tramite forme associative congiunte.

La delega può essere necessaria o conveniente per motivazioni di carattere tecnico o politico.

Affinché il processo di delega consenta effettivamente di perseguire l’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa è opportuno prestare attenzione ad alcuni aspetti.

In primo luogo,i limiti entro cui può esercitarsi il potere decisionale e discrezionale dell’istituto,cui sono attribuite le funzioni per delega,devono essere definiti con precisione e puntualità,poiché la mancata esplicitazione dei confini delle relative competenze amministrative è causa di ambiguità.

In secondo luogo, l’ampiezza della delega deve essere correlata al volume delle risorse messe a disposizione. Uno dei conflitti più frequenti tra i diversi livelli di governo riguarda,infatti, casi di attribuzione di deleghe di funzioni con contestuale trasferimento di risorse economiche giudicate sufficienti dall’ente delegante e insufficienti dagli istituti delegati.

La differenziazione organizzativa

L’ente titolare della funzione può attivare forme di differenziazione organizzativa affidandone la gestione a:

·         unità organizzative interne dotate di un elevato grado di autonomia operativa;

·         unità organizzative autonome ed esterne ,dotate di proprio personale e di un proprio bilancio,ma non di un’autonoma personalità giuridica;

·         unità organizzative autonome dotate di ampia autonomia organizzativa,economica e giuridica;

·         unità organizzative dotate di autonomia personalità giuridica,oltre che di un autonomia organizzativa,operativa,amministrativa,gestione del personale,ma che non sono autonome economicamente;

·         unità organizzative dotate di un autonomia giuridica,organizzativa,operativa,amministrativa

      ,patrimoniale, di bilancio,ma anche economica.

La gestione per conto di enti pubblici

La gestione per conto di terzi è soluzione organizzativa attuabile,soprattutto per funzioni che si traducono nella produzione di servizi e non nell’esercizio di poteri formali.

Questo tipo di gestione può essere affidata a imprese pubbliche e private su base contrattuale e che non essendo assoggettate alla normativa pubblicistica ,possono garantire in alcuni casi una maggiore rapidità ed efficienza dell’azione. La gestione per conto di enti pubblici può avvenire in ragione di trasferimenti finanziari ottenuti dall’ente titolare e tramite concessione pubblica che opera sul mercato.

Affidamento al mercato o ai corpi sociali

Una funzione pubblica può essere esercitata attraverso politiche che promuovono l’azione di soggetti privati,profit o non profit, o altri corpi sociali,incentivando o regolamentando alcuni comportamenti che tutelano interessi pubblici.

In questo caso le pubbliche amministrazioni agiscono applicando il principio di sussidiarietà orizzontale,poiché operando in questo modo ,favoriscono le politiche per l’inserimento lavorativo dei portatori di handicap o azioni di sostegno alle famiglie.

La dimensione geografico-territoriale

Gli istituti pubblici territoriali rappresentano le comunità,e solo le comunità di un dato territorio o che ,comunque,in esso svolgono la loro attività, e perciò trovano nell’estensione territoriale un limite alla ricerca di condizioni e dimensioni aziendali più convenienti.

Questo limite è molto rilevante perché storicamente le dimensioni assunte dagli enti territoriali non sempre garantiscono le necessarie razionalità istituzionali ed economie di scala.

La variabile territoriale delimita l’ambito di attività non solo degli istituti pubblici territoriali e della loro dimensione aziendale,ma anche quello degli strumenti che essi possono darsi in attuazione del principio della differenziazione organizzativa . Negli ultimi anni è stato ampliato il limite delle aziende comunali di operare anche nel territorio di altri enti locali.

Oggi uno dei problemi maggiormente critici del sistema di amministrazioni pubbliche è proprio quello di come far  convivere le dimensioni istituzionali con dimensioni funzionali e aziendali coerenti con i fattori tecnici, operativi, organizzativi e economici.

Una prima soluzione è di carattere strutturale e/o politico –istituzionale. Essa consiste:

• in interventi legislativi che impongono la fusione degli enti territoriali di minori dimensioni in enti di dimensioni maggiori;
• in interventi adottati nelle grandi città metropolitane,di decentramento di molte competenze amministrative a enti di governo con competenze su parte del territorio , in questo caso le competenze relative ai servizi restano di competenza del governo o delle autorità metropolitane.

Modifiche delle delimitazioni territoriali di comuni e province sono legate a un intrecciasi di fattori personali,culturali,di tradizioni,di esercizio del potere di influenza diretta o indiretta ,che spesso bloccano anche le soluzioni più razionali.

Un secondo tipo di interventi per rendere compatibili dimensioni territoriali inadeguate con dimensioni aziendali che consentono più soddisfacenti livelli di costi-qualità dei sevizi.

I meccanismi di integrazione e coordinamento tra livelli di governo

La compresenza di enti diversi nell’ambito della medesima area territoriale ,la compartecipazione degli stessi al soddisfacimento di un bisogno,rende necessaria l’attivazione di meccanismi di integrazione e coordinamento.

Il coordinamento può essere di tipo orizzontale,cioè tra enti di pari livello “gerarchico”,questo tipo di coordinamento può essere a sua volta distinguibile in due tipologie: integrazione tra enti che operano negli stessi settori su aree geografiche limitrofe e ricercano sinergie su un bacino d’utenza comune più ampio,oppure integrazioni tra enti che operano su un identico territorio per funzioni correlate tra di loro.

Il coordinamento può essere anche di tipo verticale,cioè tra enti posizionati a livelli diversi nella filiera istituzionale,ognuno dotato di una certa autonomia decisionale e politica,non può operare un semplice principio di gerarchia,ma occorre ricercare un’armonizzazione delle decisioni interistituzionali al fine di ottenere sinergie nei meccanismi operativi.

Le logiche e gli strumenti di coordinamento e integrazione possono assumere forme diverse a seconda del modello di stato in essere.

Un  primo strumento di coordinamento è collegato alla corretta e precisa suddivisione delle competenze amministrative in modo da evitare sovrapposizioni,che generano situazioni di incertezza,causate spesso dalle frammentazioni delle funzioni nella distribuzione delle competenze.

Un secondo strumento di coordinamento del sistema pubblico è quello di tipo finanziario ,legato ai meccanismi di allocazione di risorse dall’ente di livello superiore agli enti subordinati che esercitano autonomamente la funzione.

Un terzo strumento è rappresentato dagli atti di indirizzo e programmazione con cui l’ente sovraordinato definisce piani pluriennali di sviluppo generali o settoriali,livelli attesi di autput  e outcome sociali e standard di servizi. Gli enti subordinati,attuando questi programmi,tendono a comportamenti maggiormente omogenei e coordinati.

Un quarto strumento di coordinamento è costituito dai sistemi di controllo ,che possono operare attraverso:

• l’emanazione da parte degli enti di livello superiore di leggi primarie o norme derivate che impongono certe uniformità di comportamento amministrativo agli enti di livello inferiore;
• la presenza di organi di controllo sugli atti ,sui bilanci e sulle azioni degli istituti: Corte dei Conti sugli atti del governo o degli enti ai quali lo stato conferisce fondi e sovvenzioni finanziarie in via continuativa e normale; comitati regionali di controllo per gli enti locali ,tali organi subordinano l’efficacia degli atti amministrativi a controlli preventivi ,oppure, a seguito di controlli dichiarano la nullità degli atti facendo perdere loro efficacia giuridica;
• la previsione di organi dotati di poteri sostitutivi,come nel caso di Prefetti,che possono proporre lo scioglimento di consigli comunali o che possono nominate commissari in caso di inadempienza di altri organi;
• la presenza di organi  dotati di poteri ispettivi nominati da organi di livello superiore nel caso si manifestino eventi o fatti che richiedono approfondimenti su specifici fenomeni.

Alcune considerazioni a parte meritano le procedure che prevedono la richiesta di pareri obbligatori a organi di alte amministrazioni o da parte di organi rappresentativi di vari gruppi portatori di interessi.

Tali pareri possono comportare:

• allungamento delle procedure amministrative nel caso in cui siano obbligatori,ma non vincolati;
• interferenza e riduzione dell’autonomia amministrativa nel caso in cui siano obbligatori,vincolati o prevedano l’obbligo di motivare scelte diverse da quelle indicate con il parere.

Un quinto strumento di coordinamento è rappresentato dalla concentrazione interistituzionale e dalla programmazione negoziata, in particolare si fa riferimento a:

• protocollo generale d’intesa: strumento di concertazione interistituzionale,focalizzato sugli aspetti politico-strategici delle intese;
• conferenza dei servizi: strumento di decisione e deliberazione formale contestuale e congiunta che vincola tutti gli istituti contraenti;
• patto territoriale e patto d’area: strumenti di concertazione per lo sviluppo economico e la costruzione di grandi infrastrutture,che di norma coinvolgono soggetti pubblici,privati e parti sociali.

Tra gli strumenti di concertazione istituzionale vi sono quelli utilizzati per coordinare processi produttivi e gestioni congiunte:

accordo di programma: strumento utilizzato per coordinare e integrare l’attività di più istituzioni che operano a diverso titolo in uno stesso settore o che operano su territori limitrofi;

convenzioni e deleghe :contratti interistituzionali regolati dal diritto amministrativo ,in cui un ente eroga prestazioni a favore dell’ ente titolare del servizio,che rimborsa l’istituto produttore. Entrambe vengono negoziate senza dover espletare una gara pubblica;

contratti interistituzionali:contratti di fornitura regolati dal diritto privato,in cui si cerca di enfatizzare il rapporto di scambio tipico(moneta-servizi),pur all’interno di relazioni tra istituti pubblici ;

aziende interistituzionali: società di diritto pubblico o privato di proprietà congiunta tra più enti pubblici,che erogano servizi a favore di bacini d’utenza congiunti.

Le relazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo: sistema di finanza accentrata e finanza decentrata

Le fonti di finanziamento di un’azienda pubblica possano essere classificate in fonti correlate alla gestione caratteristica ordinaria ,alla gestione patrimoniale,alla gestione straordinaria e a quella finanziaria.

Due sono i modelli di riferimento per l’analisi delle relazioni di sistema di finanza:

1. accentrato,definito anche di finanza derivata quando lo si valuta dal punto di vista degli enti locali,nel quale spetta allo stato prelevare la maggior parte dei mezzi finanziari;
2. decentrati,definito anche di finanza autonoma,caratterizzato da una maggiore distribuzione tra i diversi livelli di governo del potere di raccogliere messi finanziari:

il modello del federalismo fiscale può essere considerato una fattispecie estrema del modello decentrato nel quale esiste un’ampia autonomia degli enti locali,nel prelievo tributario e nella gestione delle risorse finanziarie collegata a un’ampia autonomia di tipo istituzionale e di organizzazione politica.

Il modello accentrato o di finanza derivata

In esso la maggiore quota dei tributi è prelevata dallo Stato, ai cui organi sono attribuiti anche i poteri decisionali fortemente vincolati per gli enti locali per quanto riguarda l’applicazione e la determinazione dei prezzi dei servizi.

Si tratta di un sistema coerente con il modello di stato unitario ed è applicato nei paesi  nelle fasi storiche nelle quali si ritiene necessario rafforzare l’identità unitaria,esso presenta da punto di vista teorico una serie di vantaggi di tipo strutturale, che possono poi non realizzarsi concretamente.

In altre parole c è la necessità di tenere ben distina :

• analisi delle caratteristiche del modello teorico in sé;
• dall’analisi degli effetti dell’applicazione di un modello in un determinato paese e in un determinato momento storico.

 La critica al sistema di finanza accentrata che ha caratterizzato l’Italia negli anni settanta ottanta deve essere separata dall’analisi dei potenziali vantaggi del modello astratto per:

1. possibilità di realizzare un coordinamento dei tributi e di mantenere un’unitarietà di rapporti con soggetti di impostazione tributaria. Un sistema tributario accentrato,consente di applicare un numero ridotto di tributi e di realizzare una politica fiscale organica e più efficace rispetto ai suoi obiettivi,ma ciò non è stato realizzato in molti paesi:

·         per motivi di natura socio-politica,in quanto il mantenimento di un numero elevato di tributi ha consentito di non rendere trasparenti gli effetti della pressione tributaria complessiva;

·         per motivi formali,nei casi in cui l’esistenza di procedure formali di abrogazione dei tributi ha favorito processi di stratificazione degli stessi,rendendo invece difficili processi di revisione e di razionalizzazione;

·         per motivi legati alle resistenze del potere informale generato dal modello burocratico ,per cui l’esistenza di un tributo motiva l’esistenza di un organo ,nonché l’esercizio del potere.

2. possibilità di applicare in termini coerenti alcuni principi di base della teoria fiscale quali l’imposizione correlata alla capacità contributiva,la progressività dell’ imposta,l’equità del sistema tributario. Il modello accentrato consente l’adozione di politiche sistematiche che cercano di applicare tali principi, mentre il sistema decentrato non consente politiche sistematiche o le rende assai più complesse sul piano tecnico –operativo.

3.  possibilità di inserire le politiche tributarie e più in generale le politiche di finanza pubblica,nell’ambito di interventi di politica economica. Un sistema di finanza pubblica accentrata agevola il coordinamento in un quadro di politica economica generale. Se si assume un modello di politica economica consistente nella definizione di una serie di obiettivi specifici,di interventi puntuali,si strumenti definiti,di poteri gerarchicamente ordinati il modello di finanza accentrata è essenziale e per certi aspetti ineliminabile,mentre se si hanno obiettivi generali ,nella definizione di poche ed essenziali regole di comportamento ,nell’accettazione di una pluralità di strumenti per raggiungere gli obiettivi,esso può addirittura essere controproducente.

4.  possibilità di applicare i principi della specializzazione e della professionalità riguardo la funzione di raccolta dei tributi e di ricorso al prestito, infatti ,in presenza di dimensioni organizzative elevate è possibile dedicare in modo esclusivo o prevalente alla raccolta di tributi persone dotate di una specifica competenza. Per quanto riguarda il ricorso al prestito, la specializzazione professionale riguarda le valutazioni di convenienza economica comparata tra diverse forme tecniche di indebitamento,la definizione di elusolo di copertura del rischio. I vantaggi della specializzazione e della professionalità possono esistere anche per quanto riguarda la gestione del patrimonio ai fini di reddito e il calcolo dei costi dei servizi e dei correlati prezzi,ma questi vantaggi vengono valutati concretamente anche in relazione alle potenziali distorsioni.

5.  possibilità di realizzare una parità di forza contrattuale tra l’ente che preleva il tributo e i soggetti dotati di un forte potere economico che ha solo lo stato centrale tanto da poter imporre a grandi imprese nazionali e multinazionali aliquote giudicate adeguate rispetto ai principi di equità contributiva. Una disparità di forza contrattuale con riguardo alle reciproche convenienze economiche tra ente pubblico e soggetti economici privati ha spesso determinato situazioni del tipo:

• subordinazione delle politiche dell’ente pubblico a quelle dei soggetti provati;
• oppure contrapposizione ,tra l’ente locale e soggetti dotati di forte potere di influenza economica che hanno penalizzato le scelte dei soggetti privati facendo perdere alle comunità locali importanti opportunità di sviluppo economico e sociale.

Il modello decentrato o di finanza autonoma

Esso è caratterizzato da una distribuzione tra i vari livelli di governo del potere decisionale reale sulle fonti di finanziamento correlato alle funzioni attribuite a ognuno e si basa sull’ipotesi teorica che agli enti locali debba essere riconosciuta l’autonomia e la responsabilità di ricercare un proprio equilibrio economico attraverso autonome scelte sui tributi. Si tratta di un sistema coerente con i modelli di stato decentrato,e rafforza il modello aziendale secondo cui il sistema pubblico deve essere considerato come un sistema di aziende da responsabilizzare sui propri livelli di economicità ,questo sistema si basa sul presupposto di una pluralità e di un equilibrato peso delle diverse fonti di finanziamento ,al contrario del sistema accentrato che invece si fonda sul peso dominante dei tributi e/o del ricorso al debito pubblico.

I principali vantaggi del sistema di finanza decentrata:

1. la politica delle entrate viene considerata come una delle dimensioni della strategia aziendale e va correlata strettamente con le scelte relative alle funzioni da svolgere e ai servizi da erogare. Si ha la necessità di adottare una prospettiva secondo la quale ci si deve concentrare sul buon funzionamento dell’azienda pubblica e sul perseguimento di soddisfacenti livelli di economicità. Il sistema decentrato consente una maggiore flessibilità di risposta ai fabbisogni della gestione sia in termini di dimensionamento delle entrate,sia in termini di gestione dei tempi, dei flussi di entrata rispetto ai flussi di spesa;
2. si può adottare una più elevata differenziazione qualitativa delle entrate in rapporto alle caratteristiche della gestione,poiché il sistema di autonomia finanziaria consente gli enti loclai una più vasta gamma di alternative per far fronte al fabbisogno finanziario della gestione;
3. anche per quanto riguarda i fabbisogni finanziari correlati agli investimenti il sistema di finanza decentrata prevede una più ampia flessibilità di scelta autonoma tra smobilizzo del patrimonio e ricorso al prestito senza la necessità di ottenere pareri e di rispettare vincoli e obblighi;
4. la possibilità di differenziazione della struttura delle entrate è legata al fatto che esistono solo criteri e vincoli di ordine generale della struttura di finanziamento rispetto alla struttura della spesa;
5. possibilità di mantenere un più stretto collegamento tra scelte di politica di finanziamento da parte degli organi istituzionali e loro applicazione da parte degli organi aziendali ,il che consente un’immediata valutazione degli effetti delle politiche;
6. si possono semplificare le procedure e ridurre i costi connessi al prelievo dei tributi locali e alla gestione delle entrate,infatti questo aspetto deve essere valutato a due livelli: a livello del singolo ente,per il quale sicuramente i vantaggi della semplificazione prevalgono su quelli della più limitata possibilità di applicare i principi della specializzazione; a livello dell’intero sistema pubblico,per il quale si ritiene che la necessità di riprodurre in ogni ente gli organi addetti alla funzione di raccolta delle entrate e l’impossibilità di sfruttare economie di dimensione ed economie di specializzazione possono determinare costi più elevati;
7. il vantaggio maggiore del sistema di finanza decentrata è collegato all’effetto di responsabilizzazione. Data la possibilità di stabilire correlazioni dirette tra tributi e prezzi dei servizi e qualità dell’azione amministrativa e tra dimensioni e struttura delle e entrate e dimensioni e struttura delle spese,il sistema attiva una diffusa e capillare convenienza di ogni ente titolare di poteri.

Il riconoscimento di un più elevato grado di autonomia tributaria e finanziaria ,consente una più forte e una più diffusa responsabilizzazione sia a livello delle scelte politiche sia a livello delle scelte amministrative ,in quanto evidenza che la qualità dei risultati è riconducibile in modo immediato alla qualità delle scelte adottate da ogni ente.

Il federalismo fiscale

Rappresenta la forma più accentuata di autonomia finanziaria e si fonda sui seguenti presupposti:

• nel modello di stato federale le funzioni del livello centrale di governo devono essere ridotte al minimo o all’essenziale poiché si ritiene che la delega di poteri da parte della comunità debba essere riferita alle entità federate;
• in particolare si ritiene che siano attribuibili originariamente agli enti federati i poteri di intervento nel campo economico e le funzioni di sostegno dello sviluppo;
• tra questi poteri è qualificante quello del prelievo coattivo di ricchezza tramite tributi e la sua redistribuzione tramite le scelte di spesa pubblica;
• perciò la quota rilevante e qualificante dei tributi deve essere attribuita al livello degli enti federati:

il federalismo si differenzia dalla semplice autonomia finanziarie e tributaria per alcuni elementi tra cui:il riconoscimento agli enti federati di poteri legislativi in campo tributario ,cioè poteri di stabilire le regole nel campo del prelievo della ricchezza e non solo di applicare regole stabilire dal governo centrale;e la possibilità di differenziare la struttura del sistema fiscale tramite l’autonomia di applicare o non applicare certi tributi.

Il federalismo fiscale ha un presupposto analitico ,cioè si considerano enti federati realtà strutturalmente dotate di forte interdipendenza e di elevata autosufficienza economica e si ritengono gli interventi pubblici

Sostanzialmente fonte o causa di distorsioni dei meccanismi economico, ed un obiettivo di politica economica quando si ritenga che la riduzione degli interventi di riequilibrio a livello nazionale e di incentivi e l’attivazione di elevati livelli di competitività tra enti siano condizioni essenziali per stimolare la ricerca di condizioni di economicità aziendale. L’obiettivo del federalismo fiscale può determinare i seguenti scenari:

• compattamento degli interessi economici che si sono sviluppati e consolidati nel sistema di finanza accentrata e che possono coalizzarsi per bloccare un processo di cui non sono in grado di prevedere e di valutare le conseguenze;
• oppure possono creare una discontinuità e una rottura delle relazioni economiche tra le diverse aree socio-economiche con conseguente attivazione di processi istituzionali politici:

Logiche e criteri dei trasferimenti di fondi nel sistema accentrato

Il sistema di finanza accentrata presenta alcuni problemi di funzionamento che sono riconducibili:

1. alle relazioni tra i diversi livelli di governo;
2. alle logiche sottostanti i trasferimenti di fondi ;
3. ai criteri di determinazione dei trasferimenti.

Per quanto riguarda il primo punto si sottolinea che il sistema genera:

·         relazioni di contrapposizione e di conflittualità tra stato che trasferisce i fondi e regioni ed enti locali collegate alla specularità delle reciproche convenienze;

·         relazioni di solidarietà tra gli enti destinatari di trasferimento per quanto riguarda la definizione del loro ammontare complessivo,più esso è elevato tanto più elevata è la somma attesa per ogni ente;

·         relazioni di contrapposizione e di conflittualità tra gli enti destinatari dei trasferimenti per quanto riguarda la definizione dei criteri di trasferimento e per quanto riguarda la determinazione della quota attribuita ad ogni ente.

Le relazioni verticali tra i diversi livelli di governo sono a loro volta influenzate,non solo dall’ammontare complessivo dei trasferimenti ,ma anche dalle diverse logiche con cui sono governati i trasferimenti stessi. Le logiche possono essere classificare come:

1. fondi indistinti: servono a finanziare genericamente e in modo indistinto l’attività dell’ente che li riceve e,sono quelli più rispettosi dei principi dell’unitarietà e dell’autonomia aziendale. Si basa sull’analisi dei bisogni; definizioni di priorità; livelli di efficienza nei diversi settori di attività;

2. fondi a finalizzazione generale: sono quelli destinati al perseguimento di scopi definiti che però non identificano precisi impieghi,possono essere: il sostegno allo sviluppo economico-sociale delle comunità; la perequazione tra diversi enti-comunità locali; il sostegno all0innovazione dei servizi e all’innovazione gestionale. Il problema fondamentale è connesso alla qualificazione dello scopo e alle modalità scelte per correlare lo scopo a specifiche attività o a una serie di impieghi. La qualificazione dello scopo dipende dalla precisione delle teorie di riferimento e può essere demandata a meccanismi quali: la specificazione ,nella legge istruttoria di tali fondi,di una lista di attività o di impieghi possibili,che a sua volta può essere esaustiva o solo indicativa; l’attribuzione del potere di effettuare tale specificazione a organi di controllo preventivo o di controllo successivo o di semplice sorveglianza sulla spesa pubblica; semplice imposizione agli enti destinatari dei fondi dell’obbligo di motivare il loro impiego in relazione allo scopo per i quali essi sono stati attribuiti. se gli scopi sono in termini ampi i fondi a destinazione generale assumono una natura simile a quella dei fondi indistinti,nel caso contrario essi assumono la natura dei fondi a specifica destinazione.

3. fondi a destinazione specifica e vincolata: sono correlati a puntuali e ben identificati impieghi quali : la costruzione o la gestione di opere pubbliche o di specifiche infrastrutture; la realizzazione di determinati programmi; l’ avvio di nuovi servizi. Essi consentono di evitare le ambiguità intrinseche dei fondi a finalizzazione generica e un puntuale e ed efficace controllo da parte dell’ente che conferisce i fondi,i tipici problemi generati dal trasferimento di fondi finalizzati possono essere:

·         spesso sono finanziati i costi diretti delle opere o dei programmi ma non i costi indiretti ,il che può generare difficoltà nel mantenere le condizioni di economicità complessiva degli enti destinatari dei fondi;

·         le dimensioni e i tempi dei trasferimenti sono correlati alle politiche,alla situazione finanziaria e alle procedure amministrative dell’ente che assegna i fondi,che non sempre corrispondono ai bisogni dell’ente destinatario;

·         la mancanza di coordinamento tra attività finanziate con i fondi specifici e il resto della gestione finanziaria con i fondi comuni e con entrate proprie può generare una dinamica squilibrata della gestione con la manifestazione di sprechi.

La terza aerea problematica che riguarda la determinazione dell’ammontare dei trasferimenti che si traduce in un processo a due fasi:

1.la determinazione dell’ammontare complessivamente trasferito dallo Stato agli enti di livello inferiore per le differenti tipologie di fondi;

2.il riparto della somma tra i diversi enti destinatari dei fondi.

Per quanto riguarda il primo aspetto del problema si possono elencare i seguenti criteri:

·         determinazione per legge di uno stanziamento preciso e definito per uno o più anni: i fondi indistinti e quelli a finalizzazione generica sono in genere definiti annualmente con legge finanziaria; i fondi settoriali sono a volte definiti per periodi pluriennali da leggi collegate o non a effettivi processi di programmazione e all’approvazione formale di piani di settore; i fondi a destinazione specifica sono spesso definiti da leggi per periodi pluriennali anche più lunghi;

·         determinazione di un ammontare per un anno iniziale con fissazione tramite legge di una percentuale di aumento per gli anni successivi;

·         ammontare calcolato sulla base della spesa rilevata nell’anno precedente incrementata o diminuita di una certa percentuale in ragione di politiche e di provvedimenti di contenimento della spesa in termini assoluti o di suo tasso d incremento;

·         ammontare dei trasferimenti definito come percentuale del totale dei tributi raccolti dallo stato o del prodotto nazionale definito in vario modo.

Nella seconda fase del processo,quella della ripartizione tra i diversi enti,possono essere applicati i seguenti criteri:

• riferimento a parametri oggettivi quali popolazione,estensione territoriale,caratteristiche geografiche,sono in genere applicati per i fondi indistinti;
• riferimento a parametri espressivi di politica economica,per es. assegnazione inversamente proporzionale a indicatori di benessere economico o inversamente proporzionale al livello di spesa,parametri utilizzati per fondi a finalizzazione generica,ma anche per ai fondi indistinti;
• riferimento alla spesa storica o alle assegnazioni dell’anno precedente per cui a ogni ente spetta una quota pari a quella consolidata rispetto al totale,è spesso applicato per i fondi settoriali o per quelli a destinazione specifica;
• riferimento a parametri specifici ritenuti espressivi di bisogni di servizi e di conseguenza di fabbisogno finanziario ,è in genere applicato per fondi a destinazione specifica,ma anche per fondi settoriali;
• riferimento a specifici programmi di utilizzo si applica quasi esclusivamente per i fondi a destinazione specifica e premia la capacità degli enti di progettare e sottoporre per il finanziamento programmi tempestivi;
• riferimento alla spesa effettivamente sostenuta quando lo stato attua interventi di controllo sull’attività e poi finanzia la spesa sostenuta intervenendo anche con trasferimenti a consuntivo,non si tratta di un vero e proprio criterio,ma di uno strumento che stabilisce uno stretto controllo sulla gestione e sul conseguente fabbisogno finanziario.

L’effetto di competizione nel modello di finanza decentrata

Il sistema di finanza locale autonoma produce effetti di responsabilizzazione ed effetti di competizione delle relazioni tra enti. Questo secondo aspetto riguarda la possibilità per il singolo ente di utilizzare l’autonomia riguardante i livelli dei tributi locali e dei prezzi dei servizi per modificare le convenienze delle famiglie e delle imprese a localizzare le proprie attività nell’ambito territoriale di sua competenza piuttosto che in territori di altri enti.

Alcune scelte possono agire più direttamente sulle convenienze delle famiglie in quanto incidono sul loro reddito disponibile per consumi privati,altre invece sono finalizzate a modificare le convenienze delle imprese.

L’effetto di competizione può essere analizzato sul piano della teoria economica,indagato sul piano empirico e valutato sul piano politico e sociale secondo due differenti catene di relazione.

La prima assume che più razionali scelte politiche miranti a dotare la comunità di adeguate infrastrutture sociali ed economiche e più elevati livelli di efficienza amministrativa:

• consentono di raggiungere livelli di economicità della gestione mantenendo più bassi il livello dei tributi e dei prezzi dei servizi;
• consentono più elevati livelli del rapporto benefici-costi per i soggetti privati.

In ogni ente sottoposto alla competizione di altri enti si determinano stimoli forti alla ricerca di più elevati livelli di efficienza e di qualità collegato alla riduzione del costo.

La seconda catena logica di relazioni interpreta la realtà di comunità più ricche:

• presentano minori fabbisogni di servizi pubblici poiché molti bisogni sono soddisfatti privatamente;
• hanno una base imponibile più estesa e quindi maggiori fonti di entrate;
• possono raggiungere l’equilibrio economico con maggiore facilità e possono tenere bassi i livelli dei tributi;
• e,soprattutto, possono investire in infrastrutture e in servizi pubblici con l’effetto di attrazione di altre attività economiche .

questa seconda interpretazione sottolinea l’esistenza di un differenziale competitivo tra gli enti derivante da condizioni di ambiente esterno ,che porta inevitabilmente a una progressiva divaricazione tra sistemi locali economicamente avanzati e sistemi locali arretrati.

Con riferimento al primo modello di interpretazione,l’effetto di competizione che si genera con il sistema di finanza decentrata deve essere considerato positivamente:

• sul piano economico,poiché stimola più elevati livelli di efficienza in una parte del sistema economico,composto dalle aziende pubbliche che gestisce ingenti risorse;
• sul piano politico,poiché stimola le comunità locali a selezionare in modo migliore gli amministratori pubblici di carica elettiva introducendo la capacità amministrativa tra i fattori di scelta;
• sul piano sociale e culturale,poiché contribuisce a superare la dicotomia tra istituzioni e società,tra politica ed economica,tra pubblico e privato mettendo in rilievo i rapporti di stretta interdipendenza tra soggetti economici,politici e sociali.

Con riferimento al secondo modello interpretativo,l’effetto di competizione deve essere considerato negativo:

• sul piano economico,poiché accentua le dinamiche tipiche dello sviluppo squilibrato che vede i benefici della maggiore efficienza bilanciati in senso negativo;
• sul piano politico, poiché la competizione richiede l’ottenimento di risultati di breve periodo e quindi potrebbe produrre una selezione che premia amministratori con visioni di breve periodo rispetto ad amministratori con visioni di lungo periodo;
• sul piano sociale e culturale,poiché comporterebbe il rischio di passare da una concezione di autonomia delle comunità locali a una concezione di autarchia e di contrapposizione ad altre comunità locali.

Gli influssi dei sistemi sullo spazio di azione dell’azienda pubblica

Le relazioni di sistema rappresentano infatti per le aziende pubbliche una condizione-vicnolo allo svolgimento dell’attività aziendale e quindi al perseguimento di livelli accettabili di economicità.

L’azienda di produzione si posizione strategicamente rispetto al suo ambiente economico in funzione delle sue valutazioni di convenienza,la cui azione combinata determina l’efficacia della tutela dell’interesse collettivo.

Nel caso dell’azienda pubblica le relazioni interaziendali, ovvero il tipo di sistema pubblico in cui è inserita dipendono:

• dal modello di stato in essere;
• dalle modalità di esercizio delle funzioni;
• dai meccanismi di integrazione e coordinamento interistituzionali presenti;
• dalla distribuzione tra i diversi livelli di governo dei poteri decisionali sulla fonti di finanziamento.

Le relazioni interaziendali rappresentano un dato istituzionale funzionale alle esigenze di sistema e quindi ,condizione-vincolo per il perseguimento dell’economicità aziendale,cioè solo l’ordinato agire di tutti gli istituti,in una logica complessiva di sistema ,garantisce la tutela degli interessi pubblici.

Attraverso i processi di riforma istituzionale si intende sviluppare il binomio autonomia-responsabilità nelle singole aziende pubbliche,cercando di assegnare tutte le leve necessarie per assolvere le funzioni pubbliche di cui sono assegnatarie,potendo contemperare questo accresciuto potere con una forte responsabilizzazione sui risultati,il più possibile monitorati da incisivi meccanismi di accountability istituzionale.

CAMBIAMENTO E RIFORME

Il cambiamento

Tutti i fenomeni sono soggetti al cambiamento,soprattutto i sistemi sociali ,ma non vi è differenza tra aziende pubbliche e aziende private ,tra amministrazione pubblica e privata,tutte cambiano a seguito del susseguirsi di decisioni,azioni,verifica dei risultati,nuove decisioni a seguito delle valutazioni sui risultati. Anche le amministrazioni pubbliche cambiano in continuazione e a volte cambiano anche più rapidamente e profondamente delle aziende che operano sul mercato.

Il cambiamento delle e nelle amministrazioni pubbliche spesso non si traduce in modifica delle quantità e qualità dei risultati ottenuti, nella capacità di seguire l’evoluzione dei bisogni delle comunità di riferimento ,nell’adattamento /reazione a stimoli nei confronti dell’ambiente economico e sociale. La proposizione secondo cui le amministrazioni pubbliche e le burocrazie non cambiano o cambiano con estrema lentezza e in tempi storici o biblici mette in evidenza la presenza di un fenomeno di entropia organizzativa.

Teorie e modelli di cambiamento

La staticità,la stabilità e la lentezza dell’adattamento delle amministrazioni pubbliche alla loro natura istituzionale hanno fatto prevalere tra principali filoni teorici,ritenuti idonei a rompere questa situazione e a introdurre maggiore dinamicità nel settore pubblico:

• quello secondo cui occorre ridurre gli ambiti delle funzioni potestative e sovraordinate legate al concetto di sovranità e privilegiare il principio di sussidiarietà che nelle politiche riduce le sfere di intervento pubblico,di privatizzazione e liberalizzazione di attività,di apertura alle regole del mercato;
• quello secondo cui occorre attivare,promuovere e sostenere processi sociali capaci di cambiare la classe politica come condizione necessaria per consentire un cambiamento dell’amministrazione ,nella comunità di comportamenti e di sistemi di selezione della classe politica idonei a far emergere coloro che interpretano tale funzione come servizio alla comunità e non come condizione stabile tramite cui si persegue l’esercizio del potere per  fini personali o di parte;
• quello secondo cui è necessario ridurre drasticamente il numero e la rilevanza delle norme giuridiche formali che guidano/ vincolano l’amministrazione pubblica,ciò consentirebbe di riportare equilibrio tra dimensione sostanziale e formale.

In riferimento al modello logico-interpretativo aziendale che consente una maggiore articolazione delle teorie sul cambiamento del settore pubblico,bisogna aggiungere alcuni fattori che stimolano il cambiamento sostanziale e sono:

1. in una realtà in cui si riduce il peso delle concezioni totalizzanti,integraliste e ideologiche ,la capacità di dare risposte concreti e reali ai bisogni diventa elemento sempre più rilevante del consenso politico-elettorale. Chi non condivide il predominio del pragmatismo sull’idealismo e sui valori trascendenti, né la previsione secondo cui le società pragmatiche e basate sul pensiero scientifico siano destinate a prevalere sulle società legate ai valori religiosi. Nelle società in cui vi è una maggiore capacità di tenere distinti e separati i due livelli ,può essere più agevole riconoscere l’autonomia delle scelte amministrative da quelle politiche e di governo;
2. il modello aziendale,fa prevalere interpretazioni delle norme formali secondo cui tutto ciò che non è esplicitamente vietato,è consentito che sono contrapposte e alternative alla logica secondo cui tutto ciò che non è esplicitamente previsto dalle norme non rientra nei poteri dell’amministrazione. Nel modello interpretativo aziendale ,il rischio è elemento intrinseco del cambiamento e dell’innovazione rispetto al passato,va accettato quando esiste una ragionevole attesa che gli effetti positivi siano maggiori di quelli negativi;
3. corollario del punto precedente è l’indicazione secondo cui la normativa non può e non deve riguardare gli aspetti puntuali e di dettaglio dell’amministrazione ,ma deve limitarsi a definire principi,criteri ,regole di condotta generale e strumenti per farli rispettare;
4. il cambiamento è un processo che può essere avviato o innescato con certe decisioni ,può proseguire o può arrestarsi ,può avere fasi di involuzione ,può addirittura essere gestito in modo strumentale.

I diversi modelli:

quello meccanicistico o deterministico che assume come accettabile,l’ipotesi di una correlazione di causa-effetto tra certi fenomeni o variabili e altri fenomeni o variabili. Nel caso delle amministrazioni pubbliche a tele modello si richiama implicitamente chi ritiene che vi siano relazioni forti tra decisioni/azioni e risultati.

Tale modello può essere significativo e accettabile per alcune decisioni,quali eliminazioni di finanziamenti agevolati o ricalcalo delle pensioni,o aumento delle tasse a seguito di modifiche di aliquote su una base imponibile certa.

Il modello probabilistico qualifica i processi di cambiamento quando certe dimensioni/azioni possono determinare o far prevedere differenti effetti a ognuno dei quali può essere correlata una determinata probabilità con metodi vari. Si tratta di un modello applicabile a molte situazioni delle amministrazioni pubbliche,esso non è ancora molto diffuso nella amministrazioni pubbliche in quanto:

• spesso gli amministratori di carica politica sono restii a utilizzare queste conoscenze ,specie quando esse potrebbero avere effetti negativi sul consenso;
• non sono ancora molto diffuse le professionalità che consentono di utilizzare questo modello nelle analisi dei problemi ;
• anche quando tale modello è utilizzato,molte volte le probabilità sono stimate con metodi inadeguati,poiché sono limitate le conoscenze gestionali ,organizzative e quindi si stimano le probabilità sulla base di variabili inadeguate.

Il modello evolutivo lineare si applica quando non è possibile o non è conveniente dato il rapporto vantaggi/costi,stimate la probabilità degli eventi ,ma il tipo di cambiamento è fortemente influenzato dal passato e dalla situazione presente. È il modello forse più coerente con la logica politica,che si fonda sulla capacità di raggiungere compromessi,ed è il modello coerente anche con la logica cosiddetta incrementale .

Infine il modello evolutivo non lineare caratterizzato da discontinuità è quello che caratterizza in misura sempre più significativa la realtà delle amministrazioni pubblica a seguito dei seguenti fenomeni:

• cambiamenti non prevedibili e discontinui nella società;
• progressiva perdita di legittimazione delle istituzioni pubbliche;
• aumento della cosiddetta schizofrenia legislativa o decisionale, che determina l susseguirsi in tempi rapidi di leggi e decisioni tra loro non coerenti.

I processi di riforma

Le riforme possono essere definite come modificazioni esplicite delle regole di funzionamento dei sistemi o di singoli enti/istituti/aziende. Esse sono finalizzate e preordinate a influenzare il cambiamento delle regole e dei comportamenti individuali e collettivi consolidati.

Le riforme delle amministrazioni pubbliche,hanno lo scopo di ridurre la divaricazione tra fini istituzionali e fini realmente conseguiti ,tra obiettivi dichiarati dagli organi di governo e obiettivi effettivamente ottenuti,esse sono ritenute necessarie quando si valuta che la velocità e la qualità del cambiamento delle amministrazioni pubbliche sono molto diverse rispetto alla velocità e alla qualità dei cambiamenti avvenuti nella società in generale e nel sistema economico.

Le riforme modificazioni di regole all’interno di una determinata società si distinguono  dalle rivoluzioni ,le quali indicano modificazioni più profonde ,radicali, che cambiano il modello di sistema sociale ed economico.

A volte le riforme possono essere strumentali,ossia sono proposte per ottenere obiettivi diversi da quelli dichiarati o per modificare le regole formali dell’amministrazione senza modificare il suo funzionamento sostanziale.

Con riferimento al loro oggetto e contenuto le riforme del settore pubblico possono essere classificate in:

• istituzionali;
• del sistema amministrativo ;
• del management.

Le prime riguardano la struttura politica istituzionale,ossia la distribuzione delle funzioni tra i diversi livelli di governo, i rapporti tra i poteri dello stato ,i sistemi di bilanciamento dei poteri tra organi e tra livelli di governo,la composizione degli organi,i sistemi di elezione e/o di nomina.

Le seconde riguardano le regole generali del sistema delle amministrazioni pubbliche o di settori di esse e in particolare aspetti quali la distinzione tra funzione di indirizzo  e controllo,funzioni di gestione e norme per l’assunzione di atti formali ,assunzione delle persone.

Le terze ,riforme del management,riguardano l’introduzione nelle singole aziende/amministrazioni pubbliche di principi e strumenti funzionali al conseguimento dei fini e all’ottenimento dei risultati e non finalizzati ad affermare l’identità istituzionale e l’esercizio di poteri sovraordinati.

Le relazioni tra le tre tipologie di riforma ,che peraltro esprimono tra livelli logici ,possono essere interpretate secondo due paradigmi:

1. quello della sequenzialità lineare sulla base della gerarchia logica dei livelli;
2. quello della con testualità, che si richiama alla concezione di interdipendenza delle decisioni di vario livello.

Secondo il primo paradigma ,esiste una gerarchia logica tra fini e mezzi,tra organi competenti e responsabili per il loro conseguimento. Secondo tale impostazione non può realizzarsi,il cambiamento del funzionamento delle singole aziende se non si modificano le regole generali del sistema di aziende e se ancor prima,non si modificano le regole tramite cui il sistema degli organi rappresentativi interpreta e decide i fini e le politiche degli enti e istituti pubblici.

La seconda impostazione,sottolinea il fatto che nei sistemi complessi il funzionamento dipende in misura rilevante dalle relazioni di interdipendenze,dalle reciproche influenze tra i diversi livelli decisionali. Quando si richiama la con testualità si fa riferimento a una dimensione del tempo coerente con la natura del fenomeno. Con testualità significa che in questo arco temporale(una legislatura o al massimo due) deve permanere in un paese una forte attenzione e tensione al cambiamento.

I processi di riforma,sono fortemente influenzati dal modello di stato o del sistema giuridico esistente.

Tali processi,col paradigma generale della new public management,hanno avuto la possibilità di sfruttare gli ampi margini di autonomia lasciati ai singoli enti/istituti/aziende della mancanza di migliaia di leggi e di regole formali codificate di tipo istituzionale e amministrativo come accade tuttora nei paesi di diritto civile e formale.

Nei paesi della common law, dopo i primi successi delle riforme del management e del paradigma del new public management si è dovuto riconoscere che i successi sono stati di breve periodo e spesso solo marginali in assenza di un nuovo sistema politico istituzionale capace di produrre coerenti e chiare decisioni di governo e di indirizzi del sistema amministrativo.

La gestione del cambiamento o istitutional change management

Nell’ambito pubblico è stato dimenticato o scarsamente recepito ,il principio fondamentale secondo cui i cambiamenti continui ,naturali e inerziali dei sistemi sociali sono guidati da relazioni interne causa-effetto o di interdipendenza tra i diversi elementi che la compongono ,mentre i cambiamenti desiderati o provocati proprio per modificare le dinamiche interne devono essere progettati,preparati e gestiti.

Si pongono di conseguenza due questioni:

• quali sono i soggetti che hanno la funzione e la responsabilità di promuovere,progettare,preparare e gestire il cambiamento?
• Quali sono le leve del cambiamento i fattori su cui agire per avere la più elevata probabilità di successo?

È possibile dare risposte differenti a seconda del paradigma di cambiamento cui si fa riferimento, se si privilegia il paradigma sequenziale lineare,prima le riforme istituzionali poi quelle del sistema amministrativo,infine quello del management delle singole aziende ,la risposta è obbligatori,soggetti privilegiati del cambiamento sono i politici.

Nei paesi nei quali vige la common law, la stessa impostazione sequenziale lineare è stata interpretata in senso inverso,in mancanza di norme formali specifiche per l’amministrazione pubblica,si è ritenuto che i soggetti privilegiati delle riforme fossero o potessero essere persone dotate di nuove competenze e professionalità.

Se invece si accetta il paradigma della con testualità coerente i soggetti privilegiati del cambiamento sono persone che hanno caratteristiche e orientamento personali all’innovazione,che hanno la volontà di migliorare l’amministrazione.

Affinché si realizzino reali processi di riforma sono quindi necessarie le seguenti condizioni:

• La presenza di innovatori per convinzione o per convenienza mai per imitazione;
• La messa a punto di una chiara visione e di una strategia di cambiamento e riforme che tenga conto delle difficoltà reali e abbia una prospettiva di lungo periodo;
• La diffusione di una cultura di cambiamento;
• Il coinvolgimento di un numero elevato di persone agendo sulle differenti motivazioni di cambiamento di ognuna;
• L’utilizzo degli strumenti ritenuti più efficaci per ottenere risultati positivi in breve tempo.

Quest’ultimo punto introduce il tema delle leve del cambiamento,esse possono essere definite come quei fattoti ai quali si attribuisce una priorità logica con riguardo alle capacità di diffondere il cambiamento.

• Le leve principali del cambiamento ,utilizzabili per gestire le riforme possono essere identificate cosi:
• Il rinnovamento della classe politica,
• La modificazione delle norme;
• La tecnologia,specie quando essa è innovativa;
• L’introduzione di sistemi di programmazione e di controllo;
• La responsabilizzazione finanziaria e di bilancio;
• La formazione del personale;
• L’introduzione di nuove funzioni,ruoli,figure professionali volte a stimolare il cambiamento;
• L’introduzione di sistemi di incentivazione economica,di carriera o di altro tipo;
• L’introduzione di sistemi competitivi con l’estero.

Non si può dire che vi sia in assoluto una leva ottimale o migliore delle altre.

I processi di riforma degli ultimi decenni: il new public management e le riforme amministrative in Italia

Nell’ultimo quarto del secolo scorso,appare utile ricordare due principali filoni di riforma quello del new public management che ha caratterizzato molti paesi soprattutto di common law e quello delle riforme del sistema amministrativo,analizzato con riferimento alla realtà del nostro paese.

L’approccio del new public management si è sviluppato nella seconda metà degli anni 70 in Gran Bretagna a seguito del cambiamento politico avvenuto con l’affermarsi del governo conservatore ,esso può essere qualificato come approccio di tipo pragmatico fondato su presupposti molto semplici come il rilancio del sistema economico che richiede il contributo di più elevati livelli di efficienza e produttività del settore pubblico,i quali possono essere ottenuti solo introducendo manager provenienti dal privato,capaci di portare nel settore pubblico metodi e tecniche innovative.

I principali contenuti del new public management sono riassumibili dei seguenti termini:

1. nelle aziende di grandi dimensioni,specie in quelle che svolgono attività amministrativa quali sono i ministeri,prevalgono le diseconomie di dimensione rispetto alle economie di dimensione che caratterizzano la produzione di beni materiali standardizzabili. Una prima azione di miglioramento consiste nel downsizing ,ossia nella suddivisione dei Ministeri in unità più piccole dotate di autonomia e responsabilità;

2. introduzione in modo esteso di logiche di mercato. Ciò avviene ricorrendo a forme di gare competitive per i servizi pubblici che sono molto diverse dalle fare pubbliche del nostro paese,infatti,le riforme di competitive tendering che caratterizzano il new public management privilegiano criteri sostanziali e non elementi formali come invece accade nelle gare pubbliche dei paesi europei;

3. esteso ricorso a forme contrattuali in base alle quali i servizi non sono erogati da dipendenti dell’amministrazione ,ma da soggetti esterni tramite contratti che indicano qualità,quantità e altre condizioni dei servizi,il costo ,i sistemi di controllo,le pensali. In verità si hanno due forme di contratti: contracting out,nelle quali i servizi sono affidati a soggetti esterni all’amministrazione,a soggetti privati o misti; contracting in , nelle quali i servizi sono affidati a dipendenti delle amministrazioni o a unità organizzative della stessa o di altre amministrazioni,ma sono sempre definiti a priori qualità,quantità e condizioni dei servizi e costi;

4. introduzione di sistemi di misurazione e valutazione delle performance;

5. diffusione dei sistemi di reporting tramite cui si supera una delle tradizionali debolezze delle amministrazioni pubbliche, l’uso esteso di reporting consente di acquisire informazioni su ciò che è effettivamente avvenuto,sugli scostamenti rispetto ai programmi e quindi consente di intervenire più tempestivamente ;

6. introduzione di sistemi di gestione del personale caratterizzati da flessibilità,da mobilità e da retribuzione fondata,su incentivi di merito e di professionalità collegati ai risultati.

Le riforme che si richiamano alla logica del new public management hanno creato oggetti di studio sempre più numerosi cha hanno stimolato il dibattito sulle due alternative:

·         il new public management deve considerarsi semplicemente come individuazione delle soluzioni migliori da diffondere;

·         oppure costituisce un nuovo paradigma teorico di tipo interdisciplinare ne quale confluiscono le conoscenze di management,di public policy, di public affaire,di public administration.

Con riferimento al secondo filone quello delle riforme del sistema amministrativo del nostro paese,è opportuno sottolineare che essere sono state caratterizzate:

·         da prime sperimentazioni di riforme con risultati non troppo soddisfacenti(382/1973 e 616/1977)

·         da una lunga e controversa fase di dibattito e di proposte;

·         dall’approvazione di leggi organiche di riforma (142/1990 e la riforma bassanini).

I principali contenuti di tali riforme ,che hanno riguardato comparti di amministrazioni e di diversi settori,sono riassumibili nei seguenti termini:

1. autonomia funzionale delle Regioni e degli enti locali che comporta autonomia amministrativa,finanziaria ,organizzativa contabile e patrimoniale. Si tratta di una riforma di tipo amministrativo (142/1990) che poi ha via via assunto le connotazioni di riforma istituzionale;

2. riconoscimento della distinzione tra funzione di indirizzo e di controllo e della funzione di gestione riconosciuta come ambito di autonomia della dirigenza,a essa di aggiunge l’esplicita definizione di alcuni contenuti della funzione dirigente. Tali principi hanno lo scopo di favorire una maggiore chiarezza tra responsabilità nel definire gli obiettivi e responsabilità nella scelta delle migliori alternative gestionali e organizzative per raggiungerli. La distinzione l’obiettivo di ridurre le forme di interferenza e condizionamento degli organi elettivi sull’amministrazione e viceversa,di evitare comportamenti di deresponsabilizzazione da parte dei dirigenti;

3. esplicito riconoscimento dell’applicabilità del modello aziendale e dei suoi principi alle amministrazioni pubbliche;

4. eliminazione di una parte significativa di controlli preventivi di legittimità e di merito sostituiti da controlli successivi prevalentemente di merito;

5. eliminazione o forte riduzione, di controlli sugli atti ed esplicito richiamo ai controlli sui risultati e sul raggiungimento degli obiettivi;

6. introduzione di forme alternative di gestione dei servizi pubblici,cioè spesso quando il sistema pubblico non riesce a gestire i servizi è auspicabile l ‘introduzione della privatizzazione;

7. introduzione di forme di flessibilità del personale che rompono il modello del sistema pubblico impiego chiuso e lo rendono più permeabile al sistema privato;

8. introduzione di forme di retribuzione mista in parte legata alla qualifica ,in japarte legata alle posizioni organizzative attribuite ,in parte ai risultati ottenuti;

9. applicazione sempre più rigorosa delle responsabilità sui risultati di bilancio.

Dopo circa quindici anni di riforme ,si può fare una prima valutazione che può essere cosi riassunta: è stato positivo il fatto che essere abbiano coinvolto i tre livelli(istituzionale, sistema amministrativo, management), ma esse non hanno prodotto i risultati positivi sperati per una serie di cause,la principale delle quali va però individuata nella carenza di una cultura di gestione del cambiamento in contesti pubblici,ossia la mancanza di una cultura di istitutional change management.

L’ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO E IL SISTEMA DI IMPIEGO PUBBLICO

Il modello organizzativo burocratico

L’essere umano è inserito in una serie di relazioni :

-relazioni sociali che sono in genere quelle che normalmente abbiamo con gli altri nei vari ambiti di vita es. relazioni del tipo familiare, relazioni con il collega d’ufficio..

-relazioni giuridiche o rapporto giuridico che comportano diritti e doveri reciproci che vanno al di la delle relazioni sociali e che da esse sono distinte

-relazioni di lavoro o rapporto di lavoro che senz’altro è un rapporto giuridico  perché da una parte vi è l’obbligo della prestazione lavorativa che serve all’azienda per il perseguimento del suo fine e dall’altra c’è l’obbligo di una controprestazione di natura economica cioè retribuzione.

In ogni azienda pubblica o privata che sia noi abbiamo3 fattori fondamentali:

- i beni

- le persone ( cioè i lavoratori sia dipendenti che non es. liberi professionisti)

- l’organizzazione  intesa  sia come suddivisione delle attività da svolgere es. compiti, mansioni, funzioni attribuiti ad organi… e sia come rapporto di impiego tra l’azienda e le persone che vi lavorano all’interno,  infine organizzazione è intesa anche come sistema operativo  cioè le regole  in base alle quali le persone decidono o operano all’interno dell’azienda.

Organizzazione del lavoro

L’organizzazione del lavoro è quella attività interna di qualunque azienda sia pubblica che privata finalizzata a rendere possibili o la produzione di beni (azienda privata) o l’erogazione di servizi (azienda pubblica). Quindi l’organizzazione del lavoro può essere :

-organizzazione del lavoro nell’azienda privata che mette insieme beni + persone per il raggiungimento  di un fine prendendo in considerazione i 3 fattori

-organizzazione del lavoro nell’azienda pubblica che  viene definito pubblico impiego “che regola i rapporti con soggetti giuridici pubblici  es. enti pubblici”.

L’organizzazione del lavoro può essere divisa in:

1)oggettiva  riguardante la struttura es. numero di organi del comune (sindaco, giunta comunale, consiglio comunale); numero di organi dello stato ( consiglio dei ministri, presidente del governo, ministri…); numero di uffici (sociali, demografici…);          tipo di organi ( collegiali, monocratico..); tipo di uffici (direzionali=dirigenti, esecutivi=impiegati); funzioni ( attività alle quali si attribuisce un significato); mansioni ( elenco compiti correlate alle diverse attività es. contabilità…);

posizioni (dei dipendenti nelle P.A.); ruoli (elenco dei dipendenti  nella P.A. specificando quale lavoro svolgono); dotazione organica del personale (il numero e il tipo di dipendenti).

La struttura organizzativa oggettiva si può dividere in:

-Amministrazione attiva  che è l’amministrazione di quegli uffici  che adottano provvedimenti  ed altri atti amministrativi che hanno efficacia verso l’esterno, attiva perché produce atti positivi o negativi sui destinatari es. concessioni amministrative, licenze…

-Amministrazione e di controllo che fa capo ad un ufficio che svolge funzione di

controllo sull’amministrazione attiva ciò significa che un altro organo controlla un altro organo, mentre il controllo di legittimità e sull’atto o sul provvedimento stesso per la verifica della conformità alla legge

-Amministrazione consultiva viene effettuata da alcuni uffici  che attuano funzioni consultiva cioè di pareri su alcuni provvedimenti o atti

Queste funzioni dell’amministrazione sono separate tra loro infatti gli organi preposti a  queste funzioni non posso svolgerle insieme ma separate es. che fa attività consultiva non può svolgere attutiva attiva o di controllo …e viceversa.

2)soggettiva riguarda il rapporto di impiego dei lavoratori della P.A. comprende es. diritti e doveri dei lavoratori; diritto alla retribuzione; diritto al titolo; diritto alla posizione; diritto al ruolo….

Pubblico Impiego

Le caratteristiche del sistema di pubblico impiego sono:

1) distinzione tra 2 categorie di personale  che operano all’interno della P.A. :

-coloro che sono lavoratori dipendenti che sono preposti da un lavoro professionale retribuito, comprende tutti i lavoratori dal + alto in grado al + basso

- coloro che fanno quell’attività in senso scientifico es. sindaco, parlamentare…

2) il rapporto di lavoro all’interno della P.A. è disciplinato da varie leggi art. 97 e 98 della costituzione, ma la prima legge che si occupò veramente di pubblico impiego fu quella del 1957 “testo unico degli impiegati civili dello stato”, da qui poi vengo fuori successivamente  altre leggi fino ad arrivare alla legge quadro 421/1992 dove si elaborarono i principi di pubblico impiego che il governo tramite decreti doveva elaborare, si arrivo dunque  al D. legislativo 165/2001 “norme  generali  sull’ordinamento del lavoro alle discipline della P.A”. Questi testi ci danno il quadro di riferimento della dinamica delle prestazioni di lavoro e le loro relazioni, inoltre i rapporti di lavoro dal punto di vista giuridico(diritti e doveri) economico ( retribuzione)  organizzazione          (le varie posizioni di lavoro) relazioni sociali ( intercorrenti tra il capo e i subordinati) tutti sono disciplinati :

          -    dalla legge ( quella ordinaria fatta dal parlamento o anche dalla

                regione)

-          contratti collettivi nazionali di lavoro, ciascuno per il suo comparto

scientifico

-          contratto collettivo aziendale valido per il singolo ente che è integrato in 

     quello nazionale.

3) il sistema aziendale è caratterizzato dal modello BUROCRATICO  questo termine scientifico viene dall’unione  di 2 parole greche che significano governo dell’ufficio cioè governare gli uffici pubblici. Il modello burocratico equivale a quello dell’organizzazione scientifica del lavoro che ha caratterizzato la prima fase di sviluppo dell’impresa moderna nata dalla rivoluzione industriale, esso pone l’attenzione su :

-compiti e mansioni più che sulle relazioni tra gli stessi

-privilegia il criterio di specializzazione  tecnico-operativa per cui i processi amministrativi sono divisi in fasi

-determina la responsabilità per organi/uffici/persone titolari degli atti  che emanano

-struttura gerarchica detta a “canne d’organo” dove compiti,  mansioni e operazioni  sono considerate autonome  e autosufficienti e si coordinano con altri compiti e mansioni solo attraverso il coordinamento di un organo che rappresenta il vertice comune al quale è demandato il potere di realizzare, consentire o imporre il coordinamento. Ma questa struttura  è però causa di un allungamento di tempi e molte altre disfunzioni, dovute alla necessità di percorrere tutta la catena gerarchica ogni volta che si presenta un problema di coordinamento   non previsto  e non codificato nelle procedure formali.

Da ricordare che il rapporto di pubblico impiego  risale all’origine storica al cosiddetto “pubblico ufficiale”  ossia colui che era chiamato a ricoprire un pubblico impiego inteso come insieme di poteri sovraordinati, esso veniva selezionato in base ad un procedimento che nelle diverse età storiche cambiava es. appartenenza a certe classi sociali, discendenza…Il pubblico ufficiale doveva esercitare i poteri con piena autonomia di giudizio, indipendenza dai possibili condizionamenti, neutralità nei confronti della comunità, ma inoltre egli nell’esercizio dei suoi poteri attuata la cosiddetta segretezza per gli atti, rispetto delle norme, senso del dovere e giuramento di fedeltà. Oggi invece le cose sono cambiate il pubblico impiego è visto come espressione di tutta la comunità  e al pubblica amministrazione è realizzata con il contributo economico (pagamento delle tasse) di tutti e le opportunità occupazionali devono essere garantite a tutti a pari condizioni attraverso concorsi indetti dalla P.A. rispettando la trasparenza  e la selezione tramite la verifica di conoscenze inerenti alla posizione di lavoro da ricoprire.

Inoltre  in Italia nella P.A. è stato introdotto  UFF. RISORSE UMANE prima si chiamava uff. del personale e provvedeva all’organizzazione del lavoro e retribuzione, mentre uff risorse umane svolge 3 funzioni fondamentali:

1- scelta dei tipi di professioni previste nelle P.A.

2- come gestire ed organizzare il lavoro.

3- Introduzione di un sistema di retribuzioni.

Esso ha competenza  in programmazione( lavoro, riqualificazione professionale..),

in economia (retribuzioni, prevenzioni…), in relazioni sindacali (rapporti tra lavoratori e datori di lavoro al di la dei diritti e doveri).

Sistemi di impiego pubblico Aperti Chiusi

Nel tempo le relazioni tra aziende pubbliche e il proprio personale hanno determinato la divisione in sistemi APERTI o CHIUSI.

I sistemi CHIUSI non consentono l’interscambio con altri sistemi occupazionali sono differenti tra loro in relazione ai seguenti fattori:

-sistema di selezione

-il percorso formativo  nei vari livelli gerarchici

-livelli retributivi diversi nei vari livelli gerarchici

-diverse opportunità di carriera e  sviluppo professionale

-responsabilità legata la livello delle funzioni

-natura dei controlli sull’attività, sui risultati…

In funzioni di queste combinazioni di fattori che si determina un diverso livello di efficaci, efficienza ed economicità del pubblico funzionario e del pubblico dirigente quindi nei sistemi chiusi  sono presenti varie norme formali che impediscono la mobilità del personale con aziende private o addirittura nei con aziende di altri settori pubblici es. amministrazioni centrali e locali….

I sistemi APERTI

Sono quelli che prevedono l’interscambio con altri sistemi occupazionali favorisco la mobilità di personale o perlomeno non l’ostacolano in modo incisivo è il caso dello SPOILT SYSTEM  che prevede la possibilità per gli amministratori eletti  di carica pubblica  di nominare discrezionalmente ( ovviamente nel rispetto del diritto e del comportamento sociale ) in posizioni di elevata responsabilità nell’amministrazione persone di propria fiducia provenienti anche dal settore privato. I sistemi aperti si fondano sul presupposto che c’e una professionalità  convergente tra aziende private e pubbliche, essi si distinguono in :

-quelli che ammettono la nomina  dei dirigenti pubblici sulla base della condivisione del progetto politico o almeno del programma di governo

-quelli che perseguono e prefigurano una realtà  in cui la nomina dei dirigenti politici possa essere guidata da sistemi di selezione capaci di far emergere quelli dotati di più elevata professionalità, in relazione ai compiti e alle posizioni di responsabilità da ricoprire.

Le selezioni del personale Merit System e Spoil System

I processi di selezione e di assunzione  nelle P.A. hanno una particolare rilevanza  essi infatti si dividono in 2 grandi modelli:

-Merit system che  prevede principi, strumenti e processi che hanno lo scopo di selezionare  le persone dotate di professionalità e competenza richiesta per garantire  che l’amministrazioni funzioni rispettando i suoi principi fondamentali legalità, imparzialità, correttezza, equità, efficacia, efficienza. Questo modello è basato sul merito delle persone che hanno capacità professionali in grado di svolgere funzioni amministrative, è un modello fondato sui concorsi selettivi di cui parla anche art.97 della cost. dove vengono considerati i vari titoli formali e professionali di una persona.

- Spoil System o selezione su base fiduciaria  che ha lo scopo di garantire  un’attuazione di politiche di intervento pubblico coerente nella sostanza e non nella forma. L’obiettivo è quello di rendere più forte la coerenza tra scelte di governo e qualità dell’amministrazione, inoltre la nomina su base fiduciaria può essere utilizzata per scegliere : persone ritenute dotate di una certa professionalità sostanziale per attuare le scelte di governo; persone dotate delle professionalità richieste che condividono le scelte politiche; persone non dotate di professionalità richieste ma hanno una buona conoscenza dell’amministrazione.

I due modelli non vanno considerati contrapposti  ma devono essere valutati in base alle modalità concrete con cui sono applicati ciò dipende dalla credibilità, correttezza di comportamento, etica di chi governa…

IL SISTEMA DELLE RILEVAZIONI

Oltre all’organizzazione del lavoro c’e anche l’organizzazione della GESTIONE che è il sistema operativo di un ente pubblico.

Un sistema operativo si divide in :

1) struttura organizzativa direzionale  nella quale ci sono tutti quelli che hanno una funzione di indirizzo, orientativo, decidono per l’ente pubblico ed è il livello più alto es. comune, sindaco, giunta…

2) struttura organizzativa operativa o unità operativa è l’organizzazione all’interno dell’ente es. ufficio anagrafe ..

Quindi la gestione comprende le funzioni svolte in parte dalla struttura organizzativa direzionale ed in gran parte dalla struttura organizzativa operativa. La gestione può essere osservata sotto molteplici aspetti  ma ha noi quello che interessa è il sistema delle rilevazioni economiche che raccoglie tutti i dati , li elabora ed evidenzia infine  i risultati economici conseguiti dalla P.A. .

Da tener presente che nella azienda privata  l’equilibrio economico  dipende dai valori  generali delle operazioni di scambi  detti “valori di scambio” cioè acquisto di materie prime, attrezzature.., loro trasformazione ed infine vendita dei prodotti quindi nella azienda privata la gestione riguarda : i valori di scambi ed il loro effetto sul reddito  d’esercizio aziendale.

La gestione finanziaria nella P.A. si ispira ad aspetti aziendali poiché abbiamo 3 tipi di contabilità:

1) contabilità generale (le entrate)

2) contabilità economica (valutazione di 3 fattori : costi (es. retribuzioni del lavoro); fattori economici ( es. inflazioni che incidono sull’economia e sul patrimonio); ricavi ( es. guadagno nell’azienda di produzione ed erogazione di servizi nella P.A.).

3) contabilità finanziaria (entrate-uscite)

I sistemi di rilevazioni

Questi sistemi di contabilità sono previsti nella P.A.  attraverso i 3 tipi di rilevazioni:

1) rilevazioni finanziarie (contabilità finanziaria) che si fa attraverso la rilevazione consuntiva ( fine esercizio finanziario)

2) rilevazioni di contabilità generale (contabilità generale) che si fa attraverso la rilevazione concatenante (durante l’esercizio finanziario)

3) rilevazioni economiche (contabilità economica) che si fa attraverso la rilevazione preventiva/previsionale ( prima che cominci l ‘esercizio).

  

Quindi avremo :

-          Bilancio di previsione che comprende il piano delle attività, i finanziamenti per le suddette attività previste es. per lo stato il bilancio di previsione è la legge finanziaria

-          Bilancio di gestione si fa durante l’esercizio e si ha la rilevanza dei fatti ed atti della gestione che si sta svolgendo

-          Bilancio consuntivo lo si fa a fine esercizio per determinare un avanzo o disavanzo (perdite o profitti per l azienda privata).

Nel corso dell’esercizio si possono anche rilevare :

-variazioni di bilancio es. entrate che sono state previste per un attività sono maggiori allora le si prende e si destinano ad altre attività per lo stato nelle variazioni di bilancio occorre una legge apposta altrimenti quelle somme non posso essere usate.

-storno sono degli aggiustamenti alle entrate o uscite sui vari capitoli ma la somma totale non varia. La rilevazione della gestione si evince  dai documenti  di contabilità pubblica (bilanci)  che contengono:

-          la rilevazione dei dati di ogni singola unità lavorativa

-          riscontro da parte dell’organo preposto alla contabilità e al controllo per verificare il suo operato

I sistemi di rilevazione inoltre  consentono una serie di  analisi sui suddetti documenti per rilevare:

-equilibrio finanziario complessivo di tutto l’ente  ( pareggio tra entrate / uscite o ci sono squilibri con debiti…)

-entità è complessità delle entrati correnti sono le entrate ricorrenti cioè quelle che si ripropongono ogni anno, entrate stabili e non variabili

-entità e composizione delle entrate in conto capitale quelle che derivano dagli investimenti

-entità e composizione delle spese correnti  in conto capitale cioè spese che derivano dalle entrate in conto capitale poiché esiste una regola in quanto le entrate in conto capitale devono essere riversate in spese in conto capitale es. un mutuo per costruire una scuola deve essere utilizzato tutto per la scuola e non per un altro scopo

-entità e composizione delle spese correnti sono spese ricorrenti cioè quelle che si ripropongono ogni anno

-relazione tra diverse tipologie di entrate e spese per controllare il processo di sviluppo delle entrate e delle uscite.

Entrate / Uscite

La gestione delle ENTRATE passa per 3 fasi:

1) Accertamento delle entrate cioè quando viene resa certa l’acquisizione di quell’entrato

2) Riscossione e il momento in cui si ha la certezza che quelle es. imposte ci sono monetariamente

3) Versamento e il momento in cui le somme riscosse vengono versate al tesoriere  cioè entrano materialmente la moneta da utilizzare per le varie attività, a livello nazionale è la Banca D’Italia

La gestione delle USCITE passa invece per 4 fasi :

1) Programmatica cioè l’impegno della spesa  cioè utilizzo quella somma per un determinato scopo

2) Liquidazione è il momento in cui la spesa diventa certa e liquida ed esigibile che deve essere pagata al creditore

3) Ordinazione  e l’ordine impartito al tesoriere  di provvedere al pagamento delle somme che sono state liquidate

4) Pagamento è il momento in cui il tesoriere  provvede al pagamento  del mandato  ed in questo momento che si ha un uscita monetaria.

I limiti del sistema di contabilità pubblica

I limiti del sistema pubblico sono:

1)  non può essere fatta alcuna spesa senza che sia stata preventivata cioè autorizzata attraverso un provvedimento amministrativo di autorizzazione quindi c’e un sistema di autorizzazioni

2) la contabilità pubblica e una contabilità semplice focalizzata sulle variazioni  numeriche delle entrate ed uscite quindi è una prevalentemente  contabilità finanziaria

3) utilizzare la somme in entrata attraverso una certa discrezione utilizzando determinati principi, tecniche e metodi di rilevazioni queste sono dette politiche di bilancio

4) insufficienza utilizzo della informazione contabile in quanto le informazioni generate dal sistema di contabilità pubblica sono scarsamente utilizzate  a fini informativi interni e sono prevalentemente impegnate per fini informativi esterni quindi sia avrà un utilizzo limitato dell’informazione contabile.

Evoluzione della gestione di aziende pubbliche

Negli ultimi anni l’accentuarsi della crisi delle aziende pubbliche  e la necessità del contenimento della spesa a fronte di  aspettative di  innalzamento  del livello dei servizi pubblici, l emergere di nuovi problemi sociali ha portato  allo sviluppo di nuovi strumenti  e sistemi innovativi di comunicazione e relazioni con l esterno tra i quali abbiamo :

-Bilancio di mandato  è un documento che rende conto alla comunità di riferimento sui risultati raggiunti da una determinata amministrazione nel corso del suo proprio mandato, quindi il periodo di riferimento è quello legislativo ma soprattutto viene fatto una valutazione di tipo comparativo tra obiettivi e politiche definite all’inizio del mandato ed interventi effettivamente realizzati

-Bilancio sociale è un documento che rende conto effettivamente ai diversi portatori di interesse o stakeholder  degli impatti che le scelte e le azioni dell’azienda hanno prodotto sul benessere della collettività e sul territorio in termini sociali, ambientali ed economici. Il concetto stakeholder è definito come l’insieme dei soggetti che sono influenzati o che influenzano l’attività dell’azienda es. fornitori, contribuenti, utenti…..

La struttura dei due documenti e molto simile  e prevede 4 sezioni:

1) Introduzione al documento (identità dell’azienda)

2) Presentazione dell’amministrazione (obiettivi la mission)

3) Principali risultati (produzione e distribuzione di servizi)

4) Nota metodologica (relazione e valutazione dell’attività).

Inoltre essi sono redatti in forma comprensibile anche per persone non esperte dato che vengono pubblicati all’esterno  dell’azienda, e la loro compilazione ha portato a migliorare non solo i flussi di comunicazione verso l’esterno ma anche i meccanismi di programmazione e responsabilità e controllo dell’interno dell’azienda.

LE RELAZIONI CON L’AMBIENTE:

IL MARKETING NELLE AZIENDE PUBBLICHE

L’innovazione e l’internazionalizzazione sono i 2 principi ispiratori degli ultimi 20 anni della P.A.

L’innovazione si riferisce al fatto che la P.A. ha subito numerose riforme anche dal punto di vista dell’organizzazione il processo innovativo adegua la cultura, il sistema operativo, il sistema normativo ad una buona efficacia ed efficienza della P.A. Mentre l’azienda privata innovazione sta per consolidamento della struttura attraverso principi e valori del sistema aziendale

L’internazionalizzazione è rilevante per le aziende private ma per la P.A. è diverso in quanto ad es. non c’e la competitività con altre P.A. straniere mentre per le aziende private accade il contrario, quindi la P.A. per essere internazionalizzata deve essere autoreferenziale deve essere programmatica deve lavorare progetti ed obiettivi.

Questi 2 principi uniti quelli di efficaci, efficienza ed economicità introdotti dalla riforma del  92 ci portano a parlare di Marketing nelle aziende pubbliche  esso significa mercato cioè il luogo ideale dove avviene l’incontro della domanda di servizi pubblici da parte dei cittadini e l’offerta di servizi da parte dei soggetti pubblici (stato,regione, enti pubblici…). E chiaro che l’obiettivo del marketing nella azienda pubblica non ha l’obbiettivo di vendere l’immagine dell’ente o i relativi servizi che eroga ma è uno strumento che cerca di sfruttare il contratto con l’utente al fine di renderlo consapevole delle politiche di erogazione dei servizi in modo da ottimizzare le risorse  e ottenere una maggiore efficace degli interventi. Infatti nell’azienda privata il marketing è congeniale al lucro  in quanto l’azienda vuole raggiungere il massimo profitto con il minimo sforzo e finalizzata alla produzione di un bene alla vendita e al consumo.

Il Marketing si presenta sotto forma di 5 modalità:

1) Marketing politico ha come obiettivo l’acquisizione e il mantenimento del consenso politico in quanto è la politica che cura gli interessi pubblici (programma politico, elettorale, di governo)

2) Marketing dei servizi si occupa di definire concretamente le caratteristiche dell’offerta di servizio sulla base dell’analisi della domanda da parte dei cittadini

3) Marketing istituzionale ha l’obiettivo di indirizzare  in maniera + mirata esso nasce dall’analisi dei bisogni ( che nascono dall’esigenza del singolo di risolvere i propri problemi  da qui nasce l’intervento delle istituzioni  per soddisfare tali esigenze) della collettività di riferimento, e dall’attività da parte della P.A.

4) Marketing territoriale ha come scopo lo sviluppo del territorio e a tal fine può realizzare un coordinamento di soggetti pubblici e privati al fine di indirizzare le azioni verso un obiettivo comune il territorio

5) Marketing sociale si ha quando si utilizzano le tecniche per influenzare il comportamento di un gruppo affinché volontariamente accetti/rifiuti/

     modifichi/abbandoni una determinata condotta a beneficio di altri sia singoli 

     che gruppi.

Qualunque sia il modello di Marketing adottato il suo processo di applicazione consiste in 3 fasi:

-Analitico/conoscitiva (analisi delle tecnologie, analisi economiche, analisi politiche e sociali che consentono amministrazione di valutare determinate opportunità per l’offerta dei propri servizi e le proprie attività)

-Decisionale/operativa (prendere delle decisioni sulle  offerte da erogare e le domande di servizi che vengono fatte all’amministrazione)

-Verifica ed efficacia delle politiche e degli strumenti

Gli strumenti delle relazioni : Comunicazione, URP, Carta servizi

 All’ interno della P.A.  le spinte al rinnovamento dei rapporti con il cittadino/utente  si sono tradotte in molteplici casi nell’impiego di specifici strumenti, in particolare nel nostro paese tra i vari strumenti di Marketing  un ruolo importante lo assumo quelli relativi all’informazione e comunicazione   per il cittadino. Infatti la P.A. deve informare  e comunicare con gli utenti in modo chiaro ed accessibile  sulle modalità di erogazione di un servizio, sulle condizioni di accesso, sulle finalità del servizio sociale sono attività fondamentali per la P.A. . Ma le attività di informazione e comunicazione si differenziano  in quanto nelle prime prevale una relazione unidirezionale cioè centralità del soggetto, mentre nella seconda prevale una relazione bidirezionale. Infatti gli strumenti di informazione  danno numerose, corrette e precise conoscenze su ciò che l’azienda pubblica sa, mentre gli strumenti di comunicazione per le quali è centrale non solo dare le informazioni ma essere sicuri che esse arrivino alle persone giuste e siano correttamente intese.

Gli strumenti della P.A. sono:

1) trasparenza amministrativa che è il dovere da parte dell’amministrazione di comunicare e il diritto da parte dell’utente di conoscere, gli aspetti rilevanti del processo amministrativo quali:  -    provvedimenti amministrativi

-          responsabili di ogni procedimento

-          tempi di attesa per ogni procedimento 

2)relazioni con il pubblico recenti normative hanno previsto l’obbligo di istituire appositi  uffici con il compito di gestire  le relazioni con i soggetti economici e sociali che per varie ragioni entrano in contatto con l’amministrazione  gli uffici dell‘ URP (uff. relazioni con i pubblico). Essi rappresentano strutture attraverso le quali le amministrazioni pubbliche non solo garantiscono l’esercizio dei diritti di informazioni, di accesso e di partecipazione ai procedimenti amministrativi, ma svolgono anche una funzione di ascolto dei cittadini, di monitoraggio della loro soddisfazione e di verifica della qualità dei servizi.

3) carta servizi è un documento nel quale l’amministrazione esplica le condizioni di erogazione dei servizi che si impegnano a rispettare. Quindi le amministrazione attraverso la carta dei servizi  che descrive i servizi erogati sul territorio, gli orari, i vari sportelli di accesso…si impegnano a definire e controllare la qualità dei servizi tramite sistemi interni, ma consentono che di controllare l’esercizio di tali facoltà direttamente ai destinatari dei servizi.

PROCESSO DECISIONALE E SISTEMI DI PROGRAMAMZIONE

Sia il provvedimento  che il procedimento amministrativo  sono  processi decisionali cioè una manifestazione di volontà della P.A. (in particolare dell’ amministrazione preposta) cioè esso è un fare qualcosa per rispondere alle domande dei cittadini. Il provvedimento amministrativo è una decisione che viene preso alla fine di un procedimento amministrativo tutto nel sistema di programmazione. Distinguiamo i vari tipi di atti amministrativi:

-deliberazioni che è un atto prodotto dall’organo collegiale es. consiglio comunale ed è di livello elevato in quanto è di portata generale cioè riguarda tutta la popolazione es. del comune

-decreto è un atto prodotto da un organo monocratico es. un ministro  e può riguardare anche una sola persona

-ordinanza è un atto prodotto da un organo monocratico es. un sindaco sono tutti quegli atti che creano obblighi o divieti ed in sostanza  impongono ordini

Quindi la P.A. esiste in funzione del soddisfacimento dell’interesse pubblico cioè della popolazione, in essa vi sono dei sistemi che facilitano l’adozione sia dei provvedimenti che dei procedimenti essi sono “sistemi di programmazione” che sono rilevanti in quanto se non esistono  questi sistemi nell’ente pubblico non è possibile avere procedimenti amministrativi dal quale poi scaturiscono provvedimenti amministrativi. Bisogna ricordare che la programmazione non è l’organizzazione ma fa parte di essa, infatti per programmazione intendiamo l’insieme di decisioni e di azioni idonee  a influenzare attivamente la dinamica di un sistema complesso orientandolo verso determinati fini quindi è un insieme  di attività, di motivazioni e di fasi della P.A. . Bisogna distinguere la programmazione dalla pianificazione che è di un livello più ampio essa è un piano che l’ ente pubblico fa comprende programmi e progetti esecutivi,

può essere di  3 anni o di più addirittura può arrivare ad un piano ventennale es. PUC piano urbanistico comunale.

Programmazione

A seconda degli obiettivi , dei contenuti e degli strumenti perseguiti  la programmazione si caratterizza come programmazione economica se considera  solo le variabili strettamente economiche o programmazione economico-sociale se estende l’oggetto del proprio interesse anche a variabili non economiche ma sociali.

I contenuti della programmazione fanno riferimento:

- all’ambito territoriale es. nazionale, regionale, provinciale…

- ai vari fenomeni considerati es. piani economici, piani di sviluppo per aree arretrate o montane…

- ai vari piani settoriali es. per l’agricoltura , per i trasporti…

- alla natura delle decisioni adottate  e agli strumenti utilizzati  per cui si distingue la programmazione coercitiva simile alla pianificazione, dalla programmazione  di indirizzo  che rispetta la logica del mercato e si realizza  tramite interventi  che modificano le convenienze di soggetti economici  di cui viene però rispettata la piena autonomia decisionale.

La manovra della spesa pubblica, il prelievo tributario e in generale le politiche delle entrate dello stato sono variabili rilevanti della programmazione economica  dove si sono sviluppati soprattutto in Italia una serie di strumenti di programmazione del settore pubblico o della finanza pubblica e sono:

- relazione generale sulla situazione economica del paese

- relazione sulla stima del fabbisogno dei cittadini

- documento di programmazione economiche che contiene le linee guida della politiche economica per il triennio

- relazione previsionale economica documento di previsione economica

- programma di stabilità e crescita per l’Italia

- legge finanziaria strumento di programmazione finanziaria  di breve periodo circa 1 anno.

Prima degli anni 70 esisteva un programmazione prevalentemente economica basata sul modello incrementale  di tipo decisionale  questo modello riguardava  problemi di risorse finanziarie, dotazione di personale, assegnazione di spazi… era basato  su decisioni che si prendevano  in rapporto alla situazione di partenza e non in ragione degli equilibri futuri  che si intendevano raggiungere o che erano imposti dal cambiamento esterno esso privilegiava  aspetti istituzionali e consenso politico, quindi questo era un modello molto limitato infatti dopo gli anni 70  si sviluppo  un modello di programmazione di gestione chiamato modello razionale che nasce in alternativa  e in contrapposizione alla  “mano invisibile dello Stato” che prendeva decisioni  per affrontare i vari problemi  es. servizi da erogare, tecnologia da adottare… ma che però provocavano  un progressivo allontanamento  dei risultati effettivi  dell’amministrazione  da quelli desiderati ed attesi infatti nasce un  crescente grado di insoddisfazione nei cittadini  per la non efficacia ed efficienza della P.A., così si penso al modello razionale che parte  dall’analisi del sistema economico sociale e  di intervento pubblico che sono  semplici previsioni oppure interventi di programmazione economica, poi si passa alla fase successiva cioè individuare gli obiettivi  quindi effettuare un analisi tecnica ed organizzativa di possibili alternative fino ad arrivare ai piani e programmi delle attività a cui vengono attribuite nei bilanci preventivi le varie risorse necessarie per lo svolgimento della gestione   di varie prestazione e servizi da effettuare, è solo alla fine  c’e il monitoraggio  dei risultatati cioè il grado di soddisfacimento dei bisogni da parte dei cittadini. Quindi questo modello era basato  su aspetti tecnici organizzativi ed economici.

Ma nonostante   ciò il modello razionale non ha portato un significativo miglioramento della gestione e della sua capacità di adeguarsi all’evoluzione dell’ambiente, del grado di successo nel raggiungere determinati obiettivi della P.A. Quindi per ripristinare un corretto rapporto tra contenuti e logica di programmazione e sistemi si è sviluppato il cosiddetto approccio di pianificazione strategica nella quale ed è qui la differenza  si definiscono le regole da decidere ossia si definisce  il ruolo che azienda pubblica intende svolgere nel futuro e l’orientamento di fondo che deve guidare l’azione. Pertanto è necessario definire:

• strategia degli interventi delle aree in cui deve realizzarsi l’intervento pubblico, delle funzioni e dei servizi da svolgere;
• strategia organizzativa ossia di intervento sull’organizzazione per renderla coerente con la strategia dei servizi;
• strategia istituzionale ossia delle modifiche  da apportare per rendere possibile un’amministrazione seconda la logica aziendale;
• strategia di relazioni o di alleanze con soggetti economici o sociali che possono influenzare la realizzazione delle strategie aziendali.

Quindi questo modello strategico privilegia  le relazioni con l’esterno e focalizza gli interventi selezionando l’azione di governo.

Così l’azienda pubblica non potendo più intervenire in modo soddisfacente su tutte le aree è costretta a scegliere  i settori dia attività sui quali è opportuno intervenire e concentrare le risorse finanziarie e umane. Nel settore pubblico il processo di programmazione strategica si realizza in 3 fai:

1) individuare le aree di analisi

2) identificare le aree di intervento

3) formulazione delle politiche per le aree

IL SISTEMA DI CONTROLLO

Il problema del controllo è associabile all’esigenza di verificare i risultati raggiunti  o in corso di realizzazione e di porre le condizioni per un loro conseguimento duraturo, esso  è un insieme dia attività amministrative   questo principio di controllo è contenuto anche nell’art. 97 della costituzione, ma anche nel decreto legislativo 289/1999 che disciplina “il sistema di controllo unitario e sistematicamente organizzativo”.

 Il sistema di controllo viene studiato da approcci diversi ed abbiamo:

1) approccio macroeconomico   consiste nel controllo  della spesa pubblica  cioè il risultato  dei mezzi, degli strumenti, dei beni della P.A…. quindi costi, ricavi, entrate, uscite….. riguarda quindi tutta la gestione finanziari dell’Ente Pubblico

2) approccio politico-sociale  non è inteso nel senso partitico ma nel senso di polis=città, esso ha per oggetto specifico l’indagine dei bisogni espressi dalla cittadinanza  di riferimento sia a livello nazionale che territoriale

3) approccio giuridico è quello più consolidato nelle pubbliche amministrazioni esso è indicato con l’espressione di “controllo burocratico”  e si concentra sulla verifica della legittimità  dell’azione amministrativa cioè sulla conformità degli atti alle norme di legge es. il controllo di legittimità sugli atti e sui bilanci di previsione da parte dell’organo regionale di controllo risale al 1915

4) approccio economico-aziendale  riguarda la gestione economica delle P.A.  il controllo può essere definito come l’attività che si basa su un continuo confronto tra obiettivi  e risultati  e tende ad assicurare la realizzazione delle finalità  aziendali. Quindi da un lato è strettamente economico mentre dall’altro è organizzativo  poiché cerca di incidere sul comportamento degli operatori aziendali inducendoli al conseguimento degli obiettivi assegnati.

Si può affermare che i  prime 3 approcci tendono a considerare la P.A. come un sistema unitario mentre il 4 considera la P.A.  come un sistema di realtà autonome che cercano un equilibrio nella complessità della P.A. .

Abbiamo due tipologie di controllo:

• controllo burocratico
• controllo manageriale o gestionale

Il controllo burocratico consiste nel verificare la conformità dell’atto amministrativo posto in essere alle norme di legge senza quindi alcun riferimento all’aspetto dei bisogni e della domanda è caratterizzato dal modello classico dell’amministrazione  che poggia su 2 pilastri:

1) la separazione tra la sfera politica e quella dell’amministrazione, trae origine dalla separazione dei poteri nell’ambito dell’organizzazione

2) autonomia e neutralità dell’apparato amministrativo, sottolineano il fatto che l’apparato amministrativo in quanto istituzionale e separato e distinto dalla sfera politica e quindi deve avere un ordinamento proprio e assume un comportamento autonomo rispetto alle forze politiche

Possiamo avere:

·         controllo formale cioè la verifica della rispondenza dell’atto amministrativo alle norme di legge

·         controllo gerarchico fondato sia sul rapporto sociale che sul rapporto giuridico cioè l’obbligo di fare determinate cose inerenti al lavoro come es. eseguire ordini di servizio…

·         controllo tecnico rispondenza degli atti e delle azioni ai criteri tecnici che sono stati fissati preventivamente

·         controllo successivo es. ho dato l’ordine di servizio e dopo vado a verificare se è stato eseguito

Alcuni effetti del controllo burocratico sono :

-          un forte sviluppo di forme di controllo  poste al di fuori della struttura organizzativa quindi esterni

-          una più incisiva attenzione posta sulla correttezza  delle procedure

-          sviluppo di maggiore professionalità

Il controllo manageriale  implica e sostiene un modello aziendale di amministrazione  intesa come sistema coordinato di informazioni, decisioni e operazioni il cui funzionamento va valutato  non in sé ma in relazione alla sua capacità di produrre risultati utili per i destinatari dell’azione amministrativa. Il modello aziendale è un modello aperto , funzionale ai risultati e sostanzialmente non formale, il controllo manageriale assume il ruolo di un sistema dirigenziale cioè  insieme di meccanismi operativi il cui scopo è quello di rendere efficiente ed efficace il funzionamento di strutture organizzate complesse, quindi esso si costituisce  come un’attività tipica della dirigenza  che consiste nell’effettuazione di analisi basate sui risultati parziali e globali della gestione.

Le caratteristiche di questo tipo di controllo sono:

§  gli enti pubblici sono autonomi per cui c’e la responsabilità degli amministratori dell’ente pubblico

§  questo controllo bada molto ai bisogni, agli obiettivi prefissati e tiene conto delle attività da svolgere nel tempo es. piani, programmi, progetti… ma soprattutto bada ai risultati ottenuti in relazione ai fondi disponibili

Quindi l’attività di controllo si basa su 3 variabili unite tra loro:

§  unità organizzative

§  obiettivi

§  risorse

Il sistema di controllo manageriale è costituito all’interno delle discipline aziendali da 3 elementi di base correlati tra loro:

1. struttura organizzativa del controllo che definisce in pratica la tipologia e l’entità delle risorse che ogni unità organizzativa può e deve impiegare o acquisire come risultato dei propri compiti in relazione a obiettivi dati
2. struttura informativa del controllo essa è costituita dagli strumenti di rilevazione, di classificazione e rappresentazione che servono alla struttura  alla struttura organizzativa  del controllo stesso e comprende sistemi contabili extra-contabili e di reporting. Questa struttura informativa del controllo tiene conto degli indicatori che non sono altro che fattori che si tengono d’occhio tipo dei parametri prefissati, gli indicatori contabili misurano della gestione tramite:                 -  contabilità finanziaria cioè l’ammontare di risorse  

    finanziarie  assegnate a ciascun servizio o ciascuna  

     struttura

-    contabilità economico-patrimoniale generale cioè la misurazione dei risultati  economici globalmente consegnati dall’azienda

-          contabilità economico-patrimoniale analitica riferita a singole unità operative.

Mentre gli indicatori extracontabili tengono conto di altri indicatori quali:

-          indicatori di attività numero delle attività

-          indicatori di efficienza rapporto tra risorse assorbite e i risultati conseguiti

-          indicatori di efficacia misurano il grado di raggiungimento  degli obiettivi fissati in sede di programmazione essi si dividono in indicatori di gestione ( rapporto tra le prestazioni effettuate e quelle programmate) indicatori sociali ( rapporto tra le modificazioni effettuate  nell’area dei bisogni e quelle definite attese in fase di programmazione)

-          indicatori di qualità si riferiscono alle caratteristiche delle prestazioni rese

-          indicatori di equità fanno riferimento ai criteri secondo i quali viene selezionata la domanda ed organizzata l’offerta dei servizi

Differenze tra controllo burocratico e manageriale

1. legittimazione

-          per il controllo burocratico la P.A. si legittima in quanto strumento operativo dello stato

-          per il controllo manageriale la legittimazione  della P.A. si basa sull’effettiva capacità di produrre beni economici secondo efficienza e secondo una certa qualità e quantità in base alle esigenze della comunità

2. oggetti e criteri

-          il controllo burocratico si occupa di singoli atti, separatamente considerati

-          il controllo manageriale di sistemi operativi   e processi considerati nella loro unitarietà e interdipendenza

3. comportamenti

-          il controllo burocratico spinge  alla ricerca di uniformità di comportamenti rispetto alle norme

-          il controllo manageriale favorisce la creatività e la sperimentazione di innovazioni

4. ambiente

-          il controllo burocratico è coerente con  un ambiente ad evoluzione lenta e lineare

-          il controllo manageriale  si riferisce ad un ambiente dinamico in continua evoluzione

I controlli esterni

I controlli esterni sono quelli posti in essere da soggetti inseriti nella struttura organizzativa dei vari istituti oggetto di controllo. I controlli esterni conservano un impostazione di tipo tradizionale e si fondono sulla distinzione tra controllore e controllato e sulla possibilità che da un esito sfavorevole del controllo ne consegue una sanzione per l’ente o per il soggetto controllato.

Tra i controlli esterni ricordiamo quelli:

-          controlli della corte dei conti che controlla sia gli agenti contabili cioè quelli che a qualsiasi titolo maneggiano il denaro pubblico  o le merci dello stato, il controllo si fa  sulla ricerca  di reati come l’ appropriazione indebita di denaro pubblico o utilizzo dello stesso per finalità diverse da quelle fissate dalla legge

-          controlli del commissario del governo che controlla il rispetto da parte delle regioni delle norme che tutelano l’unitarietà dello Stato, prevalentemente si tratta di controlli di legittimità che di merito

-          controlli degli organi regionali di controllo che esercitano il controllo preventivo di sola legittimità sugli atti dei consigli provinciali e comunali limitatamente  a materie previste dalla legge

-          controllo dei revisori dei conti negli enti pubblici nominati direttamente dagli enti dove essi operano  essi collaborano o  formulano pareri con l’organo preposto, vigilano sulla regolarità finanziaria ed economica  della gestione effettuano verifiche di cassa…

Controlli interni

Per i controlli interni si fa riferimento al decreto legislativo 286/1999 che prevede una quadripartizione del sistema di controllo interno:

-controllo di regolarità amministrativa e contabile sono finalizzati a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa, tra i più importanti ricordiamo i controlli preventivi fatti dagli uffici di ragioneria tesi verificare al copertura finanziaria degli atti che comportano spesa a carico dei bilanci dell’ente

-controllo di gestione viene identificato come un’attività preordinata a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati

-valutazione della dirigenza che è compito del responsabile dell’ufficio dirigenziale interessato

-valutazione e controllo strategico che consente l’analisi della conformità o tra ciò che le norme intendono realizzare a livello sociale e le risorse assegnate, esso è svolto da strutture che riferiscono direttamente agli organi politici.

L’IMPATTO DELLE TECNOLOGIE DELL’INFORMAZIONE E DELLA COMUNICAZIONE

Il sistema informativo aziendale è uno dei requisiti per i quali definiamo una P.A. essere un azienda, in quanto le aziende pubbliche per essere tali devono avere 3 requisiti fondamentali:

1. requisiti strutturali

2. requisiti tecnologici

3. requisiti organizzativi

Il sistema informativo aziendale si distingue dal sistema informatico che è costituito dagli strumenti tecnologici quali computer e software che sono utilizzati  dall’azienda stessa per snellire le sue attività.

Il sistema informativo che è un insieme organizzato di procedure destinate a fornire e gestire informazioni ed utilizza le varie tecnologie  del sistema informatico, il sistema informativo  è preposto alla rilevazione, elaborazione ed archiviazione di tutti i dati in entrata ed uscita, esso è alla base dell’attività aziendale poiché se non si hanno i dati a disposizione non si possono prendere le decisioni, valutare la qualità, fare una attenta programmazione dei servizi….

Le nuove tecnologie permettono approcci innovativi in vari campi come:

-          modalità e strumenti per la gestione di contabilità generale, analitica,pianificazione strategica, analisi della domanda dei servizi….

-          Modalità e stili di comunicazioni come l’introduzione nella P.A. di internet  quindi apertura di siti internet, depliant elettronici, forum, offerta on-line….ma anche e soprattutto l’utilizzo di internet  come canale di dialogo tra amministrazione pubblica e cittadini che si caratterizza per la presenza di interattività nella comunicazione tra essi.

-          Modalità di gestione del consenso democratico  cioè lo scambio riguardanti es. campagne elettorali, votazioni, sondaggi di opinione,  adozioni di nuove tecnologie da parte degli organismi legislativi…

Ciò che viene chiesto all’ente non  è una semplice redistribuzione interna ma l’adozione di nuove tecnologie operative da inserire in un attività quotidiana che tiene conto della disponibilità e delle potenzialità dei nuovi strumenti, tale cambiamento causa inevitabili ritardi nell’introduzione di nuove tecnologie poiché questi ultimi sono percepiti come una minaccia per gli esponenti del modello tradizionale  burocratico e statico dell’A.P. . Pertanto il cambiamento rappresenta un importante opportunità di miglioramento e di sviluppo delle relazioni creando  ad es. delle vere e proprie reti sul territorio con le varie amministrazioni, ci  si può aprire verso gli utenti esterni es. per prenotazioni di servizi, accesso all’ anagrafe pubblica

SOGGETTI PRIVATI E INTERESSE GENERALE

Ogni azienda sia pubblica che privata, concorre al miglioramento del benessere sociale ed economico della comunità di riferimento, si è sviluppato cosi l’approccio di responsabilità sociale che propone principi e criteri di conduzione dell’azienda che consentono di massimizzare la soddisfazione di tutti gli interessi  cercando di minimizzare gli sforzi. Sul piano storico e pratico si   hanno vari livelli che caratterizzano l ‘approccio di responsabilità sociale e sono:

-          Primo livello consiste nel riconoscere ed accertare che l’azienda deve essere considerata patrimonio dell’intera società che va utilizzato come tale e va preservato per il futuro

-          Secondo livello  dove l’economia deve essere intesa al servizio della persona e non viceversa, la responsabilità sociale in questo caso vuol dire che l’azienda adatta le modalità organizzative più idonee a valorizzare le conseguenze, le competenze e le capacità delle persone nonché si impegna ad aiutare e risolvere problemi della persona e della sua famiglia es. Introducendo l’orario flessibile per le donne che hanno bambini….

-          Terso livello riguarda i rapporti dell’azienda con altri soggetti quali: fornitori di materie prime dove l’azienda deve essere responsabile  e rispettare le condizioni contrattuali; finanziatori ; clienti essere leale e non utilizzare comunicazioni ingannevoli o dare beni nocivi…

-          Quarto livello riguarda i rapporti dell’azienda con l’amministrazione pubblica (stato, regione, comune..) es. sarebbe  quello di evitare evasione fiscale come contromossa ad una pressione fiscale ritenuta eccessiva rispetto alla qualità dei servizi

-          Quinto livello riguarda la tutela dell’ambiente

-          Sesto livello risolvere problemi generali della società come es. realizzare opere di pubblica utilità, partecipare a programmi di recupero territoriale…..

Diversi sono gli strumenti dove poter realizzare tutto questo  essi sono:

-note integrative di bilancio

-documenti specifici es. rapporti sociali

-bilanci sociali

 R.M.